中国房地产新政反思

　　文 □ 特约撰稿员 袁剑
　　
　　在房地产界传闻许久的再次宏观调控终于显露出端倪。
　　
　　国务院总理温家宝5月17日主持召开国务院常务会议，根据当前房地产市场存在的问题，确定了六条促进房地产业健康发展的措施。与1年前的“国八条”相比，这六条措施虽然是粗线条的，但针对性更强，这让早已草木皆兵的中国房地产业觉察到了某种不祥之兆。人们意识到，中央政府对房地产行业的忧虑已经升级，后面可能还会有一系列更加强硬的调控措施出台。第二天，沪、深股市的房地产指数全面下跌。
　　
　　果不其然，18日官方新华社发表评论员文章，直指一些地方政府推波助澜，官商一体造成房地产市场越来越大的泡沫，并与中央对于房地产宏观调控对抗，其根源在于错误政绩观、利益观作祟。
　　
　　这篇评论员文章中最引人注目的一段话是：“为强化地方各级人民政府的责任，对住房价格上涨过快、控制措施不力、造成当地房地产价格大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关负责人的责任。”有人考证，这是建国以来新华社唯一连续两次针对个别行业发表评论员文章。在我们的记忆中，这篇文章口吻之严厉，大概只有1996年12月16日《人民日报》那篇“正确认识当前股票市场”的评论员文章可以相比。
　　
　　事实上，新华社评论员的文章不过是对即将到来的暴风天气的一次公开暗示。在背后，一场蓄势已久，不得不发的政治行动已经开场。从供给到需求提出了种种抑制房地产价格的措施，而其最重要的着力点却依然是：地方政府必须对此负责。
　　
　　至此，在暗中已经角力多时的博弈主角正式浮出水面。
　　
　　政府是最大赢家
　　
　　地方政府是这个游戏中的净收益者，房地产膨胀得越大，地方政府的收益就越大。而与此同时，它的成本却仍然是零。正是这种成本和收益的极端不对称性，使地方政府成为推动中国房地产狂潮的第一大引擎。
　　
　　与公众普遍的印象不同，在中国房地产复杂的博弈格局中，真正的主角既不是那些被媒体置于舞台中央的地产商，也不是那些吵吵嚷嚷的消费者，更不是诸如“温州炒房团”之类的投机逐利者，而是中央政府的相关部门和地方政府。
　　
　　准确地说，中国今日以漫画形式呈现在人们面前的房地产狂热的最早源头，可以追溯到上个世纪的1998年。在那一年，受困于亚洲金融危机所导致的经济增长的急剧失速，中央政府出台了一系列拉动内需的政策。作为一个重要的配套政策，中国人民银行在当年4月颁布了《中国人民银行关于加大住房信贷投入支持住房建设和消费的通知》；次年2月，中国人民银行又接着发布了《关于开展个人消费信贷的指导意见》，并明确指出，推动个人消费信贷业务的意义在于“促进消费、扩大内需、推动生产”。此时，中央政府将房地产作为拉动内需、重启经济增长的一个重要手段的政策意图已经相当明显。格外具有戏剧性的是，房地产作为上一轮经济过热的罪魁祸首，曾经是1993年国家宏观调控的重点打击对象。然而，仅仅事隔5年之后，房地产竟然变成了政府冀望甚深的一剂重振经济的药方，不免让人陡生今夕何夕之慨。
　　
　　在1998年，中央政府将房地产作为重振经济的手段，可能是看中了房地产业出色的产业拉动能力。虽然上一轮房地产热旧痛未消，但左支右绌之际，也是没有办法的无奈之举。后来的事实证明，房地产拉动经济增长的能力果真相当了得。不幸的是，房地产诱发经济过热，制造麻烦的能力也同样出色。
　　
　　特别值得注意的是，1999年3月央行出台《关于开展个人消费信贷的指导意见》与中国股市的“5·19”行情在时间上相当吻合。这足以见得，本轮地产牛市与“5·19”人造牛市一样，是某种政治和政策的产物。最起码，它们有着同样的政治和政策背景。然而，无论就时间之长、涉及资金之巨，能量之恢弘，短命的“5·19”都不能与这一轮地产牛市同日而语。个中秘密在于：它们有完全不同的“庄家”。如果说，中国股市中的“坐庄”者仅仅是那些游走体制边缘的冒险家以及体制内的权力贩卖者的话，那么，房地产中的坐庄者则是散布在全国各地，大大小小的地方政府。
　　
　　1990年代中期之后，政府宏观调控如愿以偿。作为此次宏观调控的一个重要后果，地方政府手中的金融权力被几乎悉数上收。地方政府对银行的支配权，在1990年代初期的经济过热中，险些酿成了一场致命的金融危机。如此，地方政府赖以主动推动经济增长并能够独立支配的要素资源就只剩下土地一项。正是这个漏洞，为这一次的经济过热埋下了关键的伏笔。在本轮房地产热的起步阶段，地方政府似乎并没有意识到土地要素的神奇之处，这也是因为银行尚未从上一次的坏账打击中恢复元气，另外一个原因则是，地方官员对中央政府的铁腕及其对房地产的真正意图仍然心有余悸。所以，当时地方政府的注意力仍然集中在引进外资，鼓励地方企业在股市融资圈钱等边缘性的金融手段上，以期维护本地的经济增长速度。然而，随着时间的推移，不仅中央政府的意图越来越明确，房地产本身也逐渐显示出其无与伦比的优越性。于是，各地方政府开始陆续出台种种刺激房地产交易甚至鼓励炒作的政策，颇有要将房地产热进行到底的架势。到这个时候，一场难以控制的房地产牛市实际上已经无法避免。
　　
　　在中国房地产的这个令人眼热心跳的巨大游戏中，地方政府无疑是头号受益者。这首先表现在土地收入中。根据中国人大副委员长盛华仁提供的数据，2001年到2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元。而在1998年，这个数据不过区区67亿。由此可见土地出让之热。可供比较的是，在实施积极财政政策的1998～2003年5年间，全国发行国债也不过9300亿元。这足以说明，土地，已经变成地方政府名副其实的第二财政。事实上，在许多地方，土地收入已经占到地方财政收入的一半。地方政府在土地上的财政收益不仅表现在巨大的土地收益上，也同样表现在房地产的交易过程中。统计表明，在整个房地产的建设、交易的过程中，政府税、费收入占到了房地产价格的将近30％～40％左右。如果再加上占房地产价格20％～40％的土地费用，地方政府在房地产上的收入将近占到整个房地产价格的50％～80％。而在欧美国家，地价、税费相加大约只占到住房价格的20％左右。而这些滚滚而来的财富大都流进地方政府以及房地产相关部门的口袋。如此诱人的暴利，难怪地方政府要对房地产业趋之若鹜。

　　
　　房地产看上去似乎是一个非常具有民营经济色彩的行业，但实际上，在许多大城市中，隶属于市、区政府的房地产公司占有相当份额。据《财经》杂志调查，在上海房地产企业50强中，有超过一半是隶属于市、区两级政府的政府企业。这些房地产公司在囤积土地、房地产开发中所获得暴利也可以被计算为地方政府的隐性财政收入。
　　
　　不过，对于地方政府来说，土地不仅是财政权力，而且也是货币权力。由于批出的土地几乎立即就可以用作从银行抵押贷款，所以，土地权力实际上就演变成了地方政府的某种货币发行权力。土地由财政而货币，实际上标志着地方政府从中央政府手上重新夺回了两项最主要的权力，因而也重新取得了推动地方经济增长的主动权。
　　
　　除了上述两项妙用之外，房地产给地方政府带来的另外一个收益就是，它显著地带动了当地的经济增长。中国宏观经济学会秘书长王建测算，房地产的产业拉动系数甚至达到1∶2.86。在房地产最为炽热的上海，2004年房地产直接拉动的GDP约为17％，间接影响建筑材料、家电等行业所带动的GDP约为3％到7％，合计共约20％。这使得房地产在上海支柱产业中的位置急剧上升。上海经济正在演变为地地道道的房地产经济。这个判断，对中国其他大中城市几乎一样适用。1990年代中期之后，GDP增速作为一种潜在但非常流行的政治激励机制，深刻地影响着地方政府官员行为。房地产既然可以像魔术一样变出GDP来，那么，房地产就不再仅仅是房地产，而是繁荣，是政绩，甚至是政治。或许是渗透了房地产的这种奇禀异赋，各地方政府纷纷将房地产作为发展经济的万能钥匙。海南省省委的一位领导就曾鼓励投资者：“５年后海南房价有望翻番”。这种鼓励立即就起到了作用。不久之后，包括长江实业主席李嘉诚、霍英东集团董事总经理霍震霆、中信泰富董事局主席荣智健在内的一批商业巨头纷纷飞越琼州海峡，齐聚海南。作为见证上一次地产崩溃的标志性地点，海南将起而未起的房地产热让人油然生出一丝不安的联想。有趣的是，在起始于1990年代末期的这一轮持续多年的房地产热潮中，海南已经被远远甩在了后面。显然，这一次的海南不过是一个后来者和模仿者。在此之前，在欣欣向荣的房地产中已经大发利市的上海市对投资者做过更加明确的鼓励。在2003年9月的《福布斯》论坛上，上海市一位领导同志就信心满怀地说“我在这里可以提个建议，如果你们在上海没有房产，可以听我一句劝告，投资房地产绝对是高回报的。”在地方政府官员这些含义颇深的言论中，我们可以品味出地方政府对房地产的寄望之殷和倚重之深。
　　
　　颇为奇特的是，地方政府尽管是房地产游戏中当仁不让的最大受益者，但却没有付出任何经济上的成本。土地的减少，银行的坏账，资源的衰竭几乎都与地方政府无关，都不是由地方政府来承担最终责任。这就是说，地方政府是这个游戏中的净收益者，房地产膨胀得越大，地方政府的收益就越大。而与此同时，它的成本却仍然是零。正是这种成本和收益的极端不对称性，使地方政府成为推动中国房地产狂潮的第一大引擎。这种奇特的成本收益格局隐蔽在中国现行的政府体制安排之中。在这种体制之中，地方政府一谈到GDP就血脉喷张。在这个意义上，地方政府对房地产的热衷不仅是非常符合“经济理性”的，也是难以遏制的。这也是为什么地方政府一直以暧昧态度应对央行警告的原因之所在。
　　
　　“财政联邦制”，这个受到钱颖一等海外知名经济学家广泛推崇的制度创新，曾经一手缔造了1990年代中国经济增长奇迹，也是中国这一次史无前例的“房地产运动”的主要动力。在这种制度安排中，地方政府的权力和责任之间的严重扭曲和失衡，导致地方政府在追求经济利益的时候不仅有强烈的动机而且有现成的手段将成本外部化（这其中有部分原因是由于中国金融体系的特殊性所引起的）。地方政府在追求经济利益的时候存在收益与成本的严重不对称结构，是中国房地产问题在制度上的症结所在。在现有制度框架中，要想避免这种现象的出现，中央政府要么以行政干预的方式进一步拧紧货币和土地控制，从而导致要素配置的进一步向中央集中，要么在维持现有控制尺度的情况下，以政治任免的压力为手段，将地方政府的行为约束在可以接受的范围内。前者是向计划经济复归，此路不通；后者则等同于一种无法预测的艺术，完全仰赖政治领导人驾驭复杂局势的能力甚至运气，因而也是一种无法稳定预期的非制度状态。中央政府目前对房地产的态度非常接近后面这种状况。在这种情况下，地方官员实际上也处于一种进退失据、难以拿捏的矛盾状态。一位大城市的地方首长在接受境外媒体采访时曾经袒露这种战战兢兢的心态：“对此（当地的房地产）我们是以如履薄冰的心态，确保安全。”
　　
　　推在台前的地产商
　　
　　当然，中国房地产商人们缺乏自我约束的短视和狂热，是有深刻的制度和经济原因的。其中最为重要的一条就是，他们中的绝大多数都不是在玩自己的钱。
　　
　　在中国的房地产游戏中，如果说地方政府是无本万利者，那么房地产商则是一本万利者，是仅次于地方政府的第二号受益者。对此，中国地产界的知名人物潘石屹坦承：过去的两年，房地产商都赚了大钱。虽然房地产商的利润在整个房地产价格中只占到并不起眼的15％到30％，但由于普遍使用极高的财务杠杆，房地产商的利润经常可以达到惊人的暴利水平，按照王建的估计，房地产商的自有资本回报率可以达到500％。如此暴利，任何冷静的商人恐怕都难以自持。毫无疑问，飞蛾扑火般涌进市场的商人们，是中国房地产又一架开足马力的发动机。
　　
　　在中国房地产的长期牛市中，地产商与地方政府一直坐在同一条船上，形成了一种“一荣俱荣，一损俱损”的伙伴关系。对这一点，地产商及地方政府同样清楚。令它们紧密联系的基础就是房地产商对当地税收及GDP的贡献。事实上，这一直就是房地产商与政府博弈时的一张强有力的底牌，也一直就是房地产商们乐观得接近疯狂的真实理由。以至于国家宏观措施出台之后，地产商底气十足地做出了另外一种解释：大跌同样要追究责任。这显示，地产商虽然有所忌惮，但心里还是相当乐观的。
　　
　　地产商对国家宏观调控这样的乐观的解释不但有上述逻辑上的支持，也有经验上的依据。这个经验依据就是2003年6月央行“121”号文件出台后中国房地产的历史。这个当时被地产商人形容为刀刀致命的“10年来最严厉的措施”不仅丝毫没有撼动房地产业的繁荣，反而催生了中国房地产最为强劲的牛市。在央行“121”号文件颁布后的第一时间中，北京地产商任志强曾经悲愤而又语气肯定地预测：房地产的冬天来了！任志强显然是犯了一个不断被人重复着的愚蠢的预测错误，但可以肯定，没有什么错误比这个错误更让任先生感到快乐了。房地产没有进入冬天，而是进入了一个火星四溅的酷暑。那个看上去杀气十足的“121”号文件，不过是一场茶杯里的风暴。“121”号文件挺过来了，难道“新国六条”就挺不过去吗？中国的地产商的确有理由这样乐观地自忖。

　　
　　但房地产商们必须谨记的是，虽然同样是暴利，但政府是没有成本的，而地产商却是有成本的，这就是官与商的区别。房地产商的承受力显然要比政府脆弱得多。当然，如果真像房地产商们言之凿凿的那样，房地产的繁荣是有真实需求为支持的，那么，它们就不应该担心政府的干预。因为即便需求短期被压制下去，长期只会以更猛烈的形式爆发出来。只不过对这一点，房地产商自己恐怕都心里打鼓。过了这个村就不再有下个店，泡沫带来的暴富机会从来如此。大概就是意识到了这一点，房地产商们现在的策略就是，继续鼓励、怂恿政府将泡沫吹大，直至将最后也是最丰厚的那一块利润拿走。
　　
　　很多年以来，由于共同利益的扭结，房地产商形成了一个相当标准的利益集团。它们频频在媒体上曝光以引导公众预期，频频抛出万言书之类的政策建议以影响政府决策。可以观察到的一个例证是，2003年央行“121”号文件出台之后，房地产集团的游说，对政府的后续决策起到了相当重要的影响。“利益集团”作为现代社会的常态，绝非像一般理解的那样充满邪恶意味。相反，在相当程度上，它的出现是中国社会进步的体现。但由于专业的傲慢以及利益的遮蔽，中国房地产利益集团的确表现出了相当的盲目、偏执和短视。这一点，无论是在对中国整体形势还是对房地产行业本身形势的判断上，都表现得十分明显。它们动辄以“胡扯”来回击人们对房地产业的悲观预测。更有甚者，它们将这些言论归咎为人们对房地产商的“眼红”或者社会的“仇富”心态。这种表现让人们想起中国证券市场5年前的类似情形。在中国，短期利益的最大化很可能意味着整个行业长期萧条，甚至迅速地死掉。这种教训，今天的中国证券市场的凄惨现状已经做出了最黑暗的见证。
　　
　　当然，中国房地产商们缺乏自我约束的短视和狂热，是有深刻的制度和经济原因的。其中最为重要的一条就是，它们中的绝大多数都不是在玩自己的钱。这就如同一道凯恩斯似的符咒：在长期中我们都将死去。所以只有今天才像黄金般值得珍惜。但无论如何，中国的房地产都已经接近了相当危险的边缘。火中取栗固然可能，但一败涂地的风险却要高得多。这不惟是因为房地产的本身可能牛气已尽，更是因为输家们开始说话了。
　　
　　谁是买单者？
　　
　　中央政府不仅要单独承受房地产所带来的显在的金融风险、国土资源浪费的成本，也要单独承受房地产所可能带来的诸如财富分配失衡等一系列隐性的政治信用成本。
　　
　　对于地方政府和房地产商来说，房地产就像天上突然掉下来的馅饼一样，带来了巨大的财富。但常识告诉我们，天上不会掉下馅饼。任何财富都一定有它的出处。它不是来自别人，就是借自未来。换言之，它一定会有一个或者多个买单者。荒谬的是，在中国的房地产游戏中，最大的买单者竟然是中央政府。这可能也是中央政府对地方政府提出潜在政绩要求所必然要付出的代价。
　　
　　与地方政府相比，中央政府的处境可谓相当尴尬。一方面，它希望房地产能够发挥其拉动作用，维持一个政治上可以忍受的经济增长速度。这是中央政府唯一的收益，也是中央政府与地方政府的利益交集。而在另一方面，中央政府不仅要单独承受房地产所带来的显在的金融风险、国土资源浪费的成本，也要单独承受房地产所可能带来的诸如财富分配失衡等一系列的隐性的政治信用成本。而地方政府、房地产商对此却可以不闻不问，高高挂起。这种利益分殊，决定了中央政府对房地产会有不同的利益权衡。利益决定态度，这就是中央政府与地方政府对房地产态度日渐分道扬镳的关键原因。
　　
　　中央政府对房地产态度的转变可以以2003年6月央行出台的“121”号文件为界。在此之前，中央政府对房地产一直采取了鼓励的态度。可以证明这种“鼓励”态度的一个证据是，就在2002年10月，人民银行的一位官员还在一次会议上透露了央行在居民住房消费信贷方面的各种“助推”举措，并称要“敦促各商业银行在居民住房消费信贷方面进一步创新品种”。但到了2003年6月，情况陡变。央行对房地产的态度由公开的鼓励急转为公开的警惕。我们无法猜测这种变化的具体导火索，但央行在2002年年底完成的一项调查肯定起到了作用。这项调查发现，房地产贷款中的违规金额比例高达24.9％。事实上，正是从这个时候起，中国房地产开始了进入最为销魂的时期。涨了还能再涨，疯了还能再疯，没有任何东西可以阻挡房地产的牛市步伐。
　　
　　对房地产的乐观，由于中央政府某种投鼠忌器的迟疑而变得更加泛滥。虽然央行的技术官僚们凭借职业敏感对房地产发出了最早的预警，但中央政府内部显然存在不同看法。其中最明显的例证是，就在有关房地产泡沫的争论最为炽烈的2004年10月，国家建设部还发表了一份报告驳斥“泡沫论”。这份报告得出的结论倾向非常明确：中国房地产泡沫说根本不成立，金融风险也在控制范围之内。这真切反映了中央政府不同部门之间的利益和意见的拔河。这种角力在社会上也同样激烈。在最近的两年中，有关房地产的争论甚至比房地产本身还要热。其最终结果就是，中央政府的政策在房地产政策上的犹疑和反复。但就在中央政府一阵犹疑反复之间，中国的房地产市场早已是烈日炎炎，热火朝天。犹疑、反复显露于外，内里则是治理上的困境。检视中央政府有关部门治理房地产的手段，我们就会发现，除了行政甚至政治上的手段之外，中央政府有关部门的武器库中已然空空如也。道德劝诫、利率调整、税收变动、土地供给都已经无法抑制中国房地产的一路狂奔。到这个时候，最后的政治手段已经呼之欲出。这不啻于表明，中国历经28年的市场改革可能还远远没有到位。
　　
　　在一声紧似一声的宏观调控声中，中国房地产一路狂奔的姿态，不仅构成了对宏观调控的一种公然嘲笑，也急剧提升了中国金融系统的整体风险。而后者则是中央政府念兹在兹的最大隐忧。
　　
　　的确，中国房地产所引发的金融风险已经相当之高。根据央行《中国房地产发展与金融支持》报告，中国房地产信贷在整体信贷中的比例由2000年的6％急剧提升到2003年的21％。在2006年，这个比例有进一步上升的趋势。在中国上海，2004年全部新增贷款中，有将近80％投入了房地产。如此高的贷款集中度，一旦行业趋势逆转，必然会给中国脆弱的金融系统带来灾难性的冲击。有人以房地产信贷短期的良好表现为依据驳斥房地产的金融风险论，商业银行也以此为理由大贷滥贷。但实际上，房地产贷款中中长期贷款比例相当之高。而这些贷款的风险绝非短期可以看出。国外关于个人住房贷款的经验也表明了这一点。

　　
　　中国房地产贷款中种种滑稽而又令人触目惊心的事例，其实是在暗示，中国房地产贷款中所潜伏着的金融风险可能要比数据显示以及人们所想象的大得多。以中国地产商对贷款的依赖程度之高，购房者按揭首付比例之低，中国房地产看上去更像是一个在信贷支持基础上建立起来的行业，或者我们索性说，它就是一个赤裸裸的金融行业。当然，它是一个比金融业更缺乏监管和规制的金融行业。在这个行业中，所谓“房地产”正在逐渐变成一场金钱游戏中的一个符号、一种筹码。这实际上是中国房地产能够在短期内急剧膨胀的基础。
　　
　　由于中国金融体系的严重缺陷，中国的金融风险高度汇聚于中央银行和中央政府。为了挽救羸弱不堪的中国金融系统，从1998年开始到现在，中央政府已经向金融体系挹注了5万亿之巨的财富。教训可谓刻骨铭心。如果中国房地产果真像人们所说的那样泡沫巨大以致最终崩溃，那么不仅中央政府以前的努力会付之东流，中国危如累卵的金融体系也将雪上加霜。这种前景如果不幸成为现实，对中国经济将是毁灭性的。作为金融危机的终极责任人（当然,最终的承担者实际上是纳税人和全体国民），中央政府显然要比旁人更多一份警觉。否则，它们就可能成为房地产盛宴中最大的输家。正是出于这样一种深重的忧患，中央政府才一再升高房地产的预警分贝，并将房地产带来的“金融风险”放在第一醒目的位置。房地产虽然在拉动中国经济增长中居功厥伟，为中央政府带来了某种政治上和经济上的收益，但当它潜在成本开始超出甚至远远超出这个收益的时候，房地产就可能变为一剂饮鸩止渴的毒药。在这方面，曾经制造过巨大财富幻觉的中国证券市场就是现成的例子。而在今天，中央政府正在被这个市场折磨得精疲力竭。
　　
　　种种迹象表明，房地产的成本和收益的倒挂正在迅速地越出中央政府忍受的极限。所以，在所有的经济手段都失效之后，中央政府只能祭出最后的政治任免手段来约束房地产的疯狂。这意味着，只要房地产进一步大幅波动，政治摊牌的局面随时可能出现。从目前中央政府的目标来看，是希望维持房地产的平稳，既不要大起，也不要大落。这当然是一个美妙的设想，也是中央政府、地方政府、房地产商都能够接受的博弈均衡点。不过，这种“平稳”可能仅仅是设想。资产市场的历史经验也一再表明，泡沫一旦被吹起，它将按照自我加强的逻辑持续膨胀，直至本身无法支持而破裂。到这个时候，政府可以作为的余地已经非常狭窄。
　　
　　来源：凤凰周刊2006年第16期（总221期）