商品房永久产权若干问题的思考

　　如今，福利分房的大幕已经落下，货币分房政策正在加紧出台，公民个人购买商品房已成为一个必然的趋势。但当公民购买了商品房拿到商品房产权证书时，他是否就真的对该套商品房享有了永久产权？这是在当前住房制度改革中每一个公民所关心的问题。本文试根据我国现行有关房地产产权的法律规定，对商品房永久产权问题进行探讨。

　　一、我国房地产制度改革及相关的主要法律规定

　　土地是财富之母，以土地为基础的房地产是人类最重要的财富之一。80年代后期，我国开始进行城市房地产制度改革。1987年下半年，深圳特区率先试行了土地使用权有偿出让，其后，福州、海口、广州、厦门、上海等城市参照深圳模式，在土地发展、 使用中导入市场机制。1988年4月， 在第九届全国人民代表大会上对中有关土地使用的条款进行了修改，明确规定土地使用权可以依法转让。随后，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）也作了相应的修改。1990 年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例），这一系列法律的出台，不但规范了土地使用权转移的形式和原则，也促进了我国房地产业的快速发展。

　　二、我国现行的房地产产权

　　房地产产权是指房地产权利人以房地产为标的物，对其直接进行支配并享受其利益的排他性权利。我国目前有法律依据的房地产产权包括国家土地所有权、国家土地使用权及房屋所有权。《宪法》规定：城市市区的土地属于国家所有。这表明国家是国有土地所有权的统一和唯一主体，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但土地使用权可以依法转让。它是现阶段我国唯一可作为流通物的土地权利。根据权利取得和效力的不同，国有土地使用权分为出让土地使用权，划拨土地使用权和城镇私房用地使用权。房屋所有权是房屋所有人在法律规定的范围内对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利。一般分为国有房屋所有权、法人房屋所有权和公民个人房屋所有权。其中公民个人房屋所有权是一种最纯粹、最商品化的所有权。但由于我国房地产市场尚不健全，公民个人因获得房产所有权的来源和代价不同，因此其权利的内容和效力亦不尽相同。如城镇私房所有权、自建（购）公助住宅所有权、商品房所有权等。

　　三、商品房所有权的性质

　　商品房产权是指商品房所有人在法律规定的范围内独占性地支配其所有财产的权利。商品房所有人可以对其所拥有的房屋行使占有、使用、收益、处分的权利，并可以排除他人对其财产违背意志的干涉。它是一种最充分、最完整的财产权或物权。但由于我国目前的商品房一般建于出让土地上，因此其所有权受以下有关法律和出让合同的限制。

　　依《暂行条例》的有关规定：国家以土地所有者的身份，按照所有权与使用权分离的原则，将城镇土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向国家支付土地使用权出让金。土地使用权出让年限一般为40—70年。也就是说，国家作为土地所有者的身份不变，而土地使用权受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权利，该土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，同时，这个土地使用权又是有年限的，土地使用者享有土地使用权的期限以出让年限为限，最高出让年限由法律加以规定，实际年限由土地使用权出让与受让方在最高年限以内于合同中约定。

　　如上所述，我国现行的商品房产权是很复杂的，与国外成熟的不动产制度相比，显得很不规范，可以这样说，就以上法律规定来看，商品房的产权不是永久性的，而是有期限的，它由此引出以下二个法律问题：第一，有限期的土地使用权和无限期房屋所有权之间的矛盾；第二，宪法保护的公民私人财产所有权的永久性与商品房屋所有权实际上的有限期性的矛盾。

　　四、我国土地使用权期满后有关商品房产权的法律后果

　　我国土地所有权不进入流通领域，因此商品房的产权是由房屋所有权和土地使用权结合在一起共同构成的。现阶段我国存在着土地使用的“双轨制”，即在同一房地产的标的物上可以分别设立两个独立的产权，即土地使用权和房屋所有权。土地使用制度改革以前，在房地产转让中就已经存在着土地公有制和房产的法人或私人所有制的矛盾，但过去一直未能引起人们的重视。当土地有偿使用制度试行后，有期限的土地使用权与无期限的房屋所有权之间的冲突就日趋明显了。对于这个问题多数公民至今不甚了解，许多公民在购买商品房时，往往只注意到了房屋产权证的重要性，而忽略了土地使用权的问题。根据《暂行条例》规定，城镇土地使用权的出让期限因土地用途的不同而有所不同，其最高年限为70年。这期限为除斥期限，即城镇出让土地使用权的存续期限，期限届满土地使用权终止。对于土地使用权期满后，地上物如何处理的问题，《暂行条例》第40条作了明确的规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”但1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称城市房地产管理法）回避了《暂行条例》中地上建筑物或其他附着物由国家无偿取得规定，该法第21条第2 款仅对土地使用权的收回作了规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”新法不作规定意味着对前法规定的内容不作否定，所以《暂行条例》规定中的无偿收回仍然有效，只不过仅针对期满收回的一种情况。可见土地使用权终止后产生两种法律后果：第一，土地使用者不再享有该土地的使用权，土地使用权受让人与土地所有者或其代表之间关于该块土地上的权利义务随之解除，土地使用权由国家无偿收回。第二，地上建筑物和其他附着物随土地使用权的终止而由国家无偿取得，土地使用权受让人不得以任何理由提出地上建筑物和其他附着物的所有权请求，亦不得擅自毁坏之。对上述第一种法律后果的规定，应持有疑义，但第二种法律后果的规定有以下几个缺陷：其一，从原则上讲，土地使用权出让合同的标的仅是土地使用权，并无地上物，地上物的所有权为土地使用人所有。既然是所有权，就不受期限限制，而土地使用权期限届满时，国家无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权，其所有权就是受期限限制的所有权，在法理上讲不通。其二，《暂行条例》第47条规定：“……无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”对无偿取得的划拨土地使用权的土地使用人尚且补偿，对有偿取得土地使用权的使用人不仅不补偿，反将地上物无偿收回，这显然是不公平的。其三，不符合公平原则。在国有土地使用权出让法律关系中，国家是作为一个特殊的民事主体而存在的，应与受让方处于平等的地位。国家出让土地使用权，受让方支付出让金，本是公平的，法律已经赋予国家根据社会公共利益的需要，可以提前收回土地使用权，明显有利于国家一方，再规定无偿收回地上建筑物及其附着物，则显失公平，违背了民法中的平等原则。其四，我国房地产制度改革的重心是大力发展房地产二级市场，而二级市场的法律行为，如土地使用权转让、抵押等交易行为，必然受制于一级市场的土地使用权出让年限的限制，若土地使用权期限届满地上物收归国家，则房地产市场交易主体必然要考虑交易成本及以后的投资能否在有限的年限内收回。这样，无疑限制了房地产二级市场的发展。

　　五、目前我国土地使用权年限有关规定的缺陷

　　我国《宪法》规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”从民法有关所有权的原理看，所有权是一种最充分、最完整的物权，公民个人商品房所有权也应该是这样一种所有权。依照民法的一般原理，商品房所有权的绝对灭失，只在以下情况下发生：“首先，因所有权人抛弃其所有权；其次，因国家征用，在这种情况下，房屋所有人通常会得到补偿；第三，因所有权客体灭失（如失火、地震等）。除以上三种情况外，房屋所有权人行使所有权应该是无期限的和不受剥夺的。但是，由于商品房是建筑在出让土地上的，土地使用权人只能在土地使用期限内行使占有、使用、收益和部分处分的权能，期满后土地使用权被国家收回，商品房的所有权也就失去了赖以存续的基础。目前，我国将土地使用权的年限规定为40—70年，一般居住用的商品房最高年限为70年。众所周知，现代建筑物的质量已大大提高，使用寿命已大大延长，一些钢混结构的建筑物完全可以使用100 年以上，即使砖混结构的建筑物，使用七八十年也不可能自然灭失。那么，当土地使用权期满而地上房屋尚存价值时，房屋所有人的权益实际上不会得到必要的保护。

　　由此可以看出，我国目前有关土地使用权年限的规定有以下几个不足：一是与民法有关所有权的一般原理相冲突，没有充分体现《宪法》、《民法》保护公民私有财产所有权的立法精神。商品房所有权虽然是建立在土地使用权之上的权利，但其一经设立就应具备所有权的基本属性-无期限性，如果将其理解为有期限的权能，那就不成其为所有权，而变成了与土地使用权同时灭失的房屋使用权了。二是在实践中会造成一些不良后果。首先，开发商因考虑到土地使用权期满后，国家将无偿收回土地及地上物，因此一般仅会热衷于短期投资，而避免长期投资，特别是不愿在土地使用年限届满前对土地继续投资，这不利于社会经济的发展；其次，公民花巨资只能取得商品房有期限的使用权（尽管名义上是房屋所有权）到期将被国家无偿收回，而政府优惠出售的福利房，因是建立在行政划拨的土地上，其产权不受土地使用年限的限制，可以行使到房屋自然灭失之时等因素，在进行投资置业时往往心存疑虑，持币观望，不利于推进住房商品化和建立并完善房地产市场；三是不符合国际惯例。据考证，世界上大多数国家均无此类规定。大陆法系国家在法律上一般设置地上权，如德国、日本民法均有规定，按这些民法典的规定，地上权是指利用他人土地营造建筑物、其他工作物及竹木并对其营造物及竹木取得所有权的一种权利。地上权最大的特征是排除了土地所有人依添附原则取得营造物之所有权的可能性，使地上权人得到单独享有营造物之所有权。

　　六、允许续期是否可以避免商品房所有权和土地使用权的冲突

　　《城市房地产管理法》第21条规定，土地使用权年限届满前，土地使用者可以申请续期。有人据此认为这项规定可以避免冲突。我认为续期制度虽是使用者避免被无偿收回去地上物的一种法律补救措施，但仅仅是权宜之计，并不能从根本上解决冲突本身。中国政法大学赵红梅教授曾从四个方面进行分析，结论是：续期制度仍有相当大的局限性，仍不能从根本上解决商品房房屋所有权与使用权的冲突问题。

　　七、立法建议

　　土地使用权出让制度在我国仅有几年的实践，出让期限届满后的法律问题目前表现得尚不突出，但这直接涉及土地使用权人、房屋所有人的权益和国家的利益。有鉴于此，我国现行法律规定的土地使用权期限届满，地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得的作法以及出让年限的有关规定，有修改的必要。

　　第一，应借鉴大陆法系的地上权制度。大陆法系国家在法律上一般设置地上权，民法上的地上权是为建筑物而设立的，它是无期限或假定无期限的。土地上的建筑物、其他附着物的所有权归属于土地使用人。如德国、日本在处理地上权消失的法律后果方面有两种较成熟的作法可供我们学习借鉴：日本民法规定，地上权消失时，地上权人的基本义务是恢复土地原状，但有权取回其工作物，如果取回工作物在经济上至为不利时，则允许土地所有人有优先以时价购买的权利。德国民法规定，地上权消失时，土地所有人应按建筑物的时价对地上权人进行补偿，如果单方面由土地所有人承担补偿义务对所有人过于苛刻，土地所有人在建筑物可使用的期限内，可延长地上权的期间，地上权人拒绝延长时，则不得请求补偿。

　　第二，适当延长土地使用权的年限，使其超过或接近一般建筑物的使用寿命。 如我国香港地区土地批租的年限除游乐场、 码头等一般为999年、99年和75年三种。其中999年的租期具有永业权的性质，99年的租期一般已经能够满足地上建筑物所有权人行使其所有权的需要，而75年的租期一般都可以续订。

　　第三，不延长土地使用权年限，但制定相应的行政条例或司法解释，将“土地使用权使用期限届满后，由国家有偿取得土地之地上物所有权”确定为法律，对《城市房地产管理法》起补充作用；同时修改土地使用权出让合同的有关条款，或将“由国家无偿取得”改为“国家有偿取得”或将“地上物所有权归属问题条款划归为约定条款”，规定当土地使用权期满而地上物尚有价值时，土地使用权人可以在与政府续签土地使用权出让合同和终止合同请求政府对其进行补偿两种方法中任选其一。这种办法在一个完整的物业由一人拥有产权或虽由多人拥有产权，但产权人意见一致时，比较适用；当一个物业由多个产权人拥有且多个产权人意见不一致时，比较麻烦，还有待于进一步研究。