城市房地产业的调控——通过《行政许可法》的法律调控思路

　　《行政许可法》第十二条规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项 ”，“可以设定行政许可”。 《行政许可法》第六十七条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。 ……被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。 ”

　　中华人民共和国城市房地产行业，从事“有限自然资源开发利用、公共资源配置”，“直接关系公共利益”，理应被认定为“行政特许行业”。因此，被许可人“按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务”，是“有法可依”的。但是，为何中华人民共和国城市房地产行业，没有纳入行政特许行业，没有被安排法律义务？尤其是《行政许可法》实施已近一年，政府管理城市房地产，还是以“七仙女下凡”方式，制定七部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》，用行政政策调控取代《行政许可法》的法律调控？中华人民共和国国务院20004年制定了《全面推进依法行政实施纲要》，建立法治政府的鼓号大作，我们甚至也可以看到七部门、八部门参与到依法行政的合奏演出中，但是，它们为何在制定房地产调控方案时，“集体遗忘”了《行政许可法》呢？

　　或许有人说：根据“国际惯例”，房地产行业是一个“自由竞争行业”，不应当认定为“行政特许行业”。如果中华人民共和国的土地法律制度，也是按照“国际惯例”安排的，房地产行业成为“自由竞争行业”，这就是正确学说。但是，中华人民共和国城市土地法律制度，是有“中国特色”的，城市土地理论上是全民的，实际上由政府管控的，公民无法自由行使土地用益物权的。因此，国际惯例说否定了中国房地产行业发展的“中国实际”，显然忽视了房地产行业在从事 “有限自然资源开发利用、公共资源配置”的显著特征。

　　在中华人民共和国的法律制度之下，亦在城市土地所有权制度的基本格局不发生大的变动条件之下，城市房地产行业纳入行政特许行业，依照《行政许可法》依法行政，是可行的吗？

　　一、法律上是可行的。《行政许可法》第十二条规定、第六十七条规定和相关规定，为依法管控城市房地产行业提供了法律依据。《行政许可法》历经法律专家七年抗战、横空出世，此法具有前瞻性和先进性，是可以用于“中国实际”的。《行政许可法》的法律规范设计，在私权发达社会可能法律文化意义稀弱，但是在公权膨胀社会，法律文化意义十分突出，是为中华人民共和国行政行为量身而作。将中华人民共和国城市房地产行业，依照《行政许可法》之规定，纳入行政特许行业管理，管理相对人难道不服？此官司就是打到联合国和银河系，政府也是胜诉一方。

　　二、 经济上亦是可行的，政府可以获得特许收益。

　　政府放弃发展城市人居事业发展的法律义务，一方面放弃的是政府对社会应履行的法律义务，另一方面放弃的是政府的行政特许收益，放弃的是“正当赚钱机会”。政府实施城市房地产特许经营制度，可以依法招标政府人居房产修造，从而取得政府的行政特许收益。此种收益，与现今政府招标、拍卖城市土地比较，克服了政府招标、拍卖城市土地与《中华人民共和国宪法》第十条的法律冲突，关键是行政特许收益是政府可以控制的，克服了“获取最大利润”房地产企业对有限自然资源开发利用领域的价格颠覆。

　　但是，为何政府组织生产的“经济适用房”的比例，滑稽地滑落到总开发量的2、3％？为何政府自动放弃“正当赚钱机会”？显然，这里面存在巨大的 “迷局”――真正的公家即政府赚了，“私人”便无赚。这个“私人”，是一个社会联合，是掌握资源者与私人企业的不当联合。无数公开案例揭示，是部分公权力具体操作人与房地产商人的利益关系，导致了政府人居房产萎缩，导致了“社会联合”产生“隐秘私人”，他们在“有限自然资源开发利用”的场域中，在缺乏规制状态下操作价格发飙。

　　公权力具体操作人与房地产商人的利益关系，非经法律整治不可克服。城市房地产业，非经特许法律规制其隐秘结构不可摧毁。实行特许经营，政府取得的特许收益，可用于政府公共开支和支付政府运转成本。根据《行政许可法》，将城市房地产行业纳入行政特许行业，是落实《行政许可法》和建设法治政府的要求。七部门、八部门应当克服对《行政许可法》的“集体失忆”，改革行政管理方式，归位采纳法律调控手段。“政策”通常增加房地产成本，进一步促进交易价格畸变；法律调控，克服政出多门，是经济控制的最佳手段。法律，只有法律，才是打碎房地产价格迷局的利器。城市房地产行业纳入行政特许行业，实施有效特许管控，是社会价格体系得以稳定、经济安全得以确保的法门所在。运用《行政许可法》思路，尽快制定《住房发展法》或行政法规，明细城市房地产特许管理制度，是经济发展和社会和谐之所需。