对征用农村集体土地的行为中涉及有关法律问题的看法

　　这些年来，随着我国经济的持续快速发展及城市开发建设的加快，形成了一定程度上的开发区热、旅游开发热、房地产热，农村特别是城乡结合部的农村的土地越来越多地被征用，有时甚至是一个村或几个村的土地被征用。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定埋下隐患。在依法治国的今天，政府和越来越多的群众开始把注意力转移到用法律手段解决相关问题，农村集体土地征用中有关法律问题引起人们的关注和思考。

　　一、因征收征用集体所有土地拆迁农民房屋引起的有关补偿安置问题

　　(一)目前，因征收征用集体所有土地拆迁农民房屋而引起的有关补偿安置的矛盾较为突出，主要表现在以下方面：

　　1、相关法律法规的缺失。土地管理法对土地使用权的征用补偿规定得比较明确，有具体的补偿标准，但对农民房屋等私有财产的补偿标准没有具体的规定，造成或者征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益，或者被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担。

　　2、补偿标准沿用城市房屋拆迁补偿标准。因为目前所见的有关拆迁的行政法规、规章的适用范围均为国有土地上的城市房屋的拆迁补偿，而对集体土地上房屋的拆迁补偿无规定。长期以来，实践中一直参照城市房屋拆迁补偿办理。众所周知，国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等存在着诸多差异，长期沿用城市房屋拆迁的规定，无法很好地解决农村集体所有土地上农民房屋拆迁中遇到的实际问题。

　　(二)对农村集体所有土地上拆迁农民房屋补偿问题的法律建议：

　　征用补偿虽发生在全国城乡各地，各地经济发展水平也不一样，但作为农村被征用者有充分理由享受同样的法律环境，从宪法和法理上说，对公民基本权利的限制与剥夺的立法权，只能由全国人大行使，而不能由其他机关行使。因此，建议由国家立法机关制定有关征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法，在这部法律中应明确如下问题：

　　1、必须遵循一定的原则：即(1)政府行为必须受到法律严格限制的原则。“征用”是一种行政法律关系。就政府而言，对农民私有财产进行征用(或因征用进行房屋拆迁)，性质上是公权对私权的干预限制，最基本的原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明文规定的授权事项不可为，包括权力的范围和行使权力的方式。就农民而言，其私有财产应当接受法定的公共利益的限制。(2)公平合理的补偿原则。征用后的“补偿”关系是民事法律关系。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务;农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。

　　2、制定统一的补偿计算标准及安置原则。土地管理法第四十七条对土地使用权的征用补偿规定得比较明确，有具体的计算标准。在此基础上，对农村集体土地上农民的房屋等私产的征用补偿也应确定计算标准，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，以确保征用方和被征用方的合法权益都得到保护。

　　3、规定严格的法律程序。政府对农民私有财产的征收必须借助严格的法律程序完成。具体包括：第一，征用程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第二，救济程序。如：行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色。

　　二、农村集体土地征用补偿费用分配纠纷

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷，是指被征地的农村集体经济组织分配征用土地的补偿费用时与本集体经济组织的成员之间发生的纠纷。

　　(一)农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及农村社会稳定。土地是农民基本的生活保障，在覆盖农村的社会保障制度未真正建立的前提下，涉及土地的权益分配仍然为大多数农民所看重。此类纠纷涉及人员多，处理不当，易激化矛盾。目前存在的主要问题是：

　　1、地征用补偿费用分配纠纷是否属于民事诉讼范围，属于人民法院管辖，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖，不属于民事诉讼范围。主要理由是：对土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，应由县级以上人民政府协调、裁决。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，集体经济组织是代表其成员集体——集体土地的所有者行使经营、管理权的机构，与其成员之间地位平等，其经营、管理权的行使必须依法征得绝大多数成员或成员代表的同意。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，是一种民事行为。土地征用补偿费用分配权是我国农村公民的一项法定的财产性民事权利。对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。基于认识的不同，各地法院对此类案件的管辖掌握不一，有的法院管辖，有的法院不管辖。

　　2、征地费用分配混乱，矛盾突出。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地处理的结果相差很大。有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数给予其分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多。于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。

　　3、征地费用补偿标准不合理。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是，《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

　　(二)对农村集体土地征用补偿费用分配纠纷问题的法律建议：

　　1、快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。

　　最高人民法院研究室法官在人民法院报撰文，明确提出此类案件应由法院管辖，依据是最高人民法院2001年7月9日《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和2001年12月31日《最高人民法院研究室关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》。该答复明确指出：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。”但这两个答复毕竟不是最高人民法院的司法解释，其效力不能和司法解释的效力相提并论。鉴于目前此类纠纷急剧增加，实践中存在着管辖不一的情况??，最高法院应尽快出台相关司法解释，明确此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。

　　2、处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：

　　(1)民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。

　　(2)集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。

　　(3)权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。

　　我国是一个农业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，土地面积的一半也为农民集体所有，土地是农民赖以生存的基础。国家要强盛，社会要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题。我们在经济发展中，特别是在城市开发建设中一定要处理好涉及到农民切身利益的问题，从而确保社会稳定，经济发展。