该土地使用权出让合同有效吗

2005年5月，某企业到某市投资，为建设厂房与该市开发区管委会签订国有土地使用权出让合同。该企业随后到市国土资源管理部门办理登记手续，却被告知其与开发区管委会订立的土地使用权出让合同无效。该企业认为土地使用权出让合同是民事合同且已支付了出让金，该合同是有效的，遂向法院提起诉讼。

[疑惑]

　　1.国有土地使用权出让合同是否为民事合同？

2.该企业与开发区管委会签订的土地使用权出让合同是否有效？

[解析]

　　本案主要涉及国有土地使用权出让合同的法律性质、土地使用权出让的主体以及土地使用权出让合同的效力三个方面的问题。

　　首先要明确的是国有土地使用权出让合同的法律性质。《城市房地产管理法》第七条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让行为虽然具有一定的民事法律行为的特征，但国家与用地者在出让过程中表现的是一种行政法律关系。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。土地使用权出让合同是土地行政主管部门与相对人协商后签订的，对双方在土地行政管理中的权利、义务进行约定，行政主体在合同的订立或执行过程中起主导作用，双方当事人之间形成的是行政法律关系。通过签订合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的管理和被管理关系。在执行合同过程中，行政主体可以根据实际情况的变化提出修改、中止或撤销已经订立的合同，以符合所要达到的行政目标的要求，而另一方当事人则没有这种权利。

　　其次，根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。但由于以往土地市场管理不规范，特别是对各类开发区内的土地管理缺乏有效措施，导致了一些开发区的国有土地出让呈现无序状态，开发区管委会擅自出让土地的情况较为严重，引发了大量的合同纠纷。针对这种情况，最高人民法院于2005年6月22日出台了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》），明确了土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。

　　最后，关于合同的效力问题，《解释》对开发区管委会订立的土地使用权合同效力认定作出区别对待的规定。《解释》根据《合同法》的规定，在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上，采取了补救性的措施，《解释》明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理，对今后土地出让行为给予有效规范。但考虑到我国目前的实际情况，对开发区管委会遗留下的为数不少的出让土地问题，仍采取一定的补救手段，即在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效。同时，为防止追认手段的滥用，有效规范今后的土地出让行为，对追认的范围限定在《解释》实施之前的情况，《解释》实施以后，开发区管委会再行订立的土地使用权出让合同一律按照无效处理。

综上所述，案例中该公司与开发区管委会所签订的国有土地使用权出让合同并非民事合同，开发区管委会也无权出让国有土地使用权。但该合同于2005年5月签订，根据《解释》的相关规定，属于追认的范围，故若在起诉前经过有关部门追认，可以认定为有效。