规划土地管理局作出限期拆除违章建筑工程的决定因程序和处罚对象

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　　【案例】

　　原告：徐宝根

　　被告：上海市杨浦区规划土地管理局。

　　被诉具体行政行为：

　　上海市杨浦区规划土地管理局于1996年10月15日作出杨桥限字(96)第09号限期自行拆除违章建筑工程决定，认定徐宝根在眉州路420弄8号106室东墙外附墙体搭建建筑物、外扶梯共39.38平方米，违反了《上海市城市规划条例》第三十二条之规定，属违章建筑，依据该条例第六十三条、第七十二条第二款的规定，限期于1996年10月30日前自行拆除，逾期不拆除，依法执行。

　　原告诉称：

　　原告没有搭建该建筑物，也没有使用该建筑物，被告认定的被处罚主体错误;被告没有依据《行政处罚法》的规定找原告谈话，仅找了原告之子徐亮谈话，在谈话中也未提出处罚的理由，在行政处罚程序上错误;上述建筑物对城市没有造成严重影响，未达到必须拆除的地步，被告认定该建筑物对城市建设有严重影响，依据《上海市城市规划条例》第六十三条第一款第一项的规定对原告作出处罚，缺乏事实依据。请求撤销被告作出的具体行政行为。

　　被告辩称：

　　原告未经申请批准，擅自在眉州路420弄8号106室东墙外侧搭建39.38平方米建筑物，违反了《上海市城市规划条例》第三十二条的规定，属违章建筑;该建筑物对道路交通、公共安全等造成严重影响，依据该条例第六十三条的规定，属必须要拆除的。请求维持被告作出的具体行政行为。

　　上海市杨浦区人民法院经公开审理查明：

　　23 眉州路420弄8号106室房屋为私有房屋，所有权人为原告徐宝根，徐亮系徐宝根之子、同住人。1996年6月前后，徐亮未经办理建筑工程许可手续，擅自在居住房屋东墙外搭建建筑物、外扶梯，共计39平方米左右，对公共安全等有严重影响。1996年8月9日，被告找徐亮谈话，并作了笔录。1996年10月 15日，被告对徐宝根作出杨桥限字(96)第09号限期自行拆除违章建筑工程决定，认定上述建筑物属违章建筑，对道路交通、公共安全等有严重影响。依据《上海市城市规划条例》第六十三条的规定，限期于1996年10月30目前自行拆除，逾期不拆除，依法执行。

　　上述事实有下列证据证明：

　　(1)沪房杨字第04984号房产证，房屋所有权人为徐宝根。

　　(2)被告于1996年8月8日作出的违章建筑案件登记表(附现场查勘)和违章建筑处理送审单。

　　(3)1096年8月9日被告找徐亮谈话的笔录，徐亮承认搭建了上述违章建筑。

　　(4)被告提供所拍摄的关于建筑物的照片等，证明建筑物对公共安全有严重影响。

　　(5)《上海市城市规划条例》第六十三条关于违章建筑工程对城市规划、管理有严重影响的，责令限期拆除的规定。

　　(6)被告于1996年10月15日对徐宝根作出的杨桥限字(96)第09号杨浦区规划土地管理局限期自行拆除违章建筑工程决定书。

　　法院认为：

　　被告认定本市眉州路420弄8号106室东墙外依附墙体所搭建的建筑物系未经申请批准，擅自搭建的违章建筑，该建筑物对公共安全等有严重影响，事实清楚，证据确凿，应予确认。依据《上海市城市规划条例》第六十三条第一款第一项的规定，应予拆除。但是，被告认定搭建违章建筑物的行为人系原告，对原告作出限期拆除行政处罚，事实不清，证据不足。被告在对原告作出限期拆除行政处罚决定之前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未听取原告的意见和申辩，根据该法第四十一条之规定，被告对原告作出的行政处罚不能成立。

　　上海市杨浦区人民法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第三目的规定，作出如下判决;

　　撤销被告上海市杨浦区规划土地管理局于1996年10月15日对原告徐宝根作出的杨桥限字(96)第09号限期拆除的行政处罚决定;被告应在本判决生效之日起二个月内重新作出具体行政行为。

　　本案受理费人民币100元，由被告负担。

　　【评析】

　　24 我国《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《上海市城市规划条例》第六十三条第一款第一项规定，未取得许可证或未按照许可证的规定进行建设的，有关规划管理部门应当责令其停止施工，并视违章建筑工程对城市规划和城市管理的影响程度，按照规定给予处罚，列有三种处罚规定，其中只有有严重影响的，才责令限期拆除，属其他二种的，以其他方式处罚。本案中的建筑物，在建设前后均未申请取得许可证，属无证建设，对公共安全等城市管理有严重影响，属于上述规定中限期拆除处罚之列。但法院没有判决维持被告作出的行政处罚决定，这是因为被告未依据法律的规定作出行政处罚。首先，被告作出的行政处罚决定违反了法定程序。《行政处罚法》自1996年10月1日起施行。规划土地管理局1996年10月15日对徐宝根作出行政处罚决定必须依该法规定实施。25被告对本案的立案日虽在该法施行之前，但作出行政处罚在该法施行之后，被告在作出限期拆除处罚决定之前，未依照该法第三十二条、第三十一条规定，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未听取原告的意见和申辩，根据该法第四十一条之规定，被告作出的行政处罚便不能成立。其次，被告作出处罚的对象错误。眉州路420弄8号106室房屋所有权人系原告徐宝根，但是搭建的建筑物在106室东墙外，搭建的行为人是谁?被告未调查清。经查，该建筑物既不是原告搭建，也不是原告所有和使用。即使该建筑物应当限期拆除，但是被告人作出限期拆除处罚的管理相对人错误，作出的行政处罚决定也就错误。行政机关应当按严格程序办事，不能将一个家庭的各个成员的权利义务相混淆。

　　《行政处罚法》为行政机关在对公民、法人和其他组织作出行政处罚决定前设定了“告知”前置程序，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政具有重要意义。在本案中，被告如果按照《行政处罚法》的规定与被处罚人徐宝根谈话，就可以调查清搭建建筑物的行为人，纠正原来所设定的处罚对象的错误，正确地作出具体行政行为。

　　上述建筑物确属违章建筑，对公共安全等城市管理有严重影响，违法行为不能不受处罚，因此，法院在判决撤销被告作出的行政处罚的同时，限被告在二个月内重新作出具体行政行为。

　　本案法院要求行政机关严格按程序进行行政处罚，这一立场值得赞赏。