土地流转 政府角色定位成考题

　　“对于政府部门来说，如何做到土地承包经营权流转的依法、自愿、有偿，而不影响土地流转的活跃，将是政府部门必须应对的一个挑战。”今天，安徽省农委主任张华建在接受本报记者采访时有感而发地说出这番话。

　　法律政策须明晰定义不给操作留模糊空间

　　张华建认为，土地流转必须首先要在法律和政策上有明确清晰的定义，不要给操作层面留下模糊的空间。土地流转指的是土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，保留土地承包权，而转让土地使用权。土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间，“用法律语言来表述，就是土地权利变动问题，尤其是土地物权的变动问题。”

　　土地流转安徽早试水流转地不多自发占主要

　　作为农业大省和被誉为中国农村改革先锋的安徽省，土地承包经营权流转在安徽不是一个新鲜的话题。早在上世纪八十年代中期，推行农业产业化经营时，安徽省就已经开始土地承包经营权流转。从1999年开始，又开展了土地流转试点工作;2001年安徽省政府又增加了试点。当时开展土地承包经营权流转试点的目标任务是解决土地抛荒问题。随着农村税费改革的深入，土地承包经营权流转规模在不断扩大。

　　目前，安徽省农村土地流转的主要形式和类型有：转包、转让、互换、租赁、入股等。安徽省土地流转面积约占土地总面积5.5%。安徽省农村土地承包面积6183万亩，土地流转面积为810.84万亩，其中耕地面积537万亩，约占全省耕地总面积的8.7%;水面115.94万亩，约占养殖面积的14%;山场面积157.9万亩，约占2.5%。全省土地流出户数为91.9万户，流入户数为65.45万户，在各种流转形式中，农户自发流转占85%。

　　这显然还称不上“活跃”。在今年的安徽省政协会议期间，民革安徽省委呼吁，在确保耕地面积时应允许粮食主产区保留有足够发展二、三产业的土地使用权，通过加大土地流转，确保农民在承包期内依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，保证土地流转收益归农户所有。

　　土地流转农民收入增大户可年收12万元

　　张华建说，土地承包经营权流转的核心价值体现在：一是增加承包方和受让方的收入;二是推动规模经营的发展，降低生产成本，提高农业效益;三是促进农业机械化发展。从安徽省农村土地承包经营权流转的情况看，目前主要有以下收益：土地流转收益大约每亩350元左右，还有政府发放的各种补贴每亩约100元;农民组建土地经营合作社，还能实行二次分红。土地流转后，农民可在转出的土地上打工，取得劳务收入，每人每年约1000至1200元，若从事二、三产业，收入会更高。“而且经营大户通过降低生产成本、提高单产和销售价格，实现规模经营，从而提高土地经营收益。据调查，经营500亩以上的大户，年纯收入可达12万元以上。”

　　政府角色很难拿捏“三不得”方能免尴尬

　　土地流转是市场行为。在其中，政府角色分寸拿捏成为各地政府面临的共同难题和课题。政府该做什么，不该做什么?张华建认为，政府不应该主导农民土地流转。

　　那么政府应该如何做才是正确的做法呢?

　　张华建从亲身体会中总结出观点：政府部门主要是做好服务、引导和规范工作：搞好土地确权、登记、发证、纠纷仲裁，以及依法保护流转双方的合法权益;培育经营大户和中介服务组织;加强政策宣传和引导。“就安徽而言，土地流转总量还较少，规模经营仍是一个长期的过程，政府绝不能以土地流转的数量、流转的速度，来衡量一个地方农村工作的政绩。尤其要防止强迫命令，严禁直接或间接剥夺农民土地承包经营权，确保农村基本经营制度保持稳定并长久不变。”

　　对此，安徽省社科院研究员胡从发持赞同意见。胡从发说，土地承包经营权流转的基本原则是依法、自愿、有偿，绝不能违背农民意愿强行流转。土地承包经营权流转必须遵循“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

　　棘手问题不断涌出急需要法律政策跟进

　　对于现实中存在的侵害农民权益的现象时有发生，张华建认为，侵害农民权益的因素主要有：信息不对称，农民对土地收益预期、土地流转价格和农产品市场价格不清晰;农民不自愿，少数地方采取行政手段，强行流转农民土地，搞规模经营;合同不规范，农业税未取消之前，一些地方村干部为收取农业税，未经农民同意，将土地转出，并签订较长时间合同。

　　胡从发认为，集体建设用地的流转是我国在改革开放30年以后，遇到的一个很热点又是很棘手的问题，这也涉及到城市化的速度和质量。这几年很多城市建城区的面积在3到5年内翻了1倍，有大量的城市边缘土地变成建设用地。这些用地基本上就是一个出口，政府通过征地把它变成国有的建设用地，通过招拍转到开发商手里，或由农村的建设用地和农村的承包用地等转成各种类型的开发用地。“某些通过征收途径所进行的集体土地所有权向国家土地所有权的流转，并没有服务于公共利益的需要。这也是今天社会生活中存在一些比较激烈的社会冲突和矛盾关键性的原因，甚至在一些地方引发了群体性事件的根源。”

　　“要更好地规范土地流转市场，使农民权益得到有效保护，确实需要修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，解决地方管理权和农民经营权所产生的矛盾，维护农村的和谐稳定。”张华建说，建立一种灵活高效的土地流转机制，使农民在无力或无心经营土地时可以自主、自由地转出土地，在愿意种地时又能自主地转入土地，这样就可以消除农民的矛盾心理，在总体上保持土地与劳动力等生产要素的优化组合。