农村土地流转发展瓶颈的调查与思考

　　土地问题是三农问题的核心之一，是农村稳定发展的基础。然而，在实践中，农村承包土地经营权流转却遭遇了发展瓶颈。如何冲破农民现存思想观念仍旧、土地面积狭小及社会保障缺乏等瓶颈，是当前深化农村改革、深入促进农村产业结构调整和现代农业发展，加快推进农村承包土地经营权流转的重要课题。

　　一、农村承包土地经营权流转发展瓶颈分析

　　瓶颈之一，传统思想观念根深蒂固。实行家庭联产承包责任制以来，虽然近年来农村分工分业有了很大的发展，但农业的兼业型经营局面还远没有改变，据海盐县2008年农经年报统计，一是从农户承包土地及流转情况分析，农村常住户数84885户，有承包土地农户77920户，占91.8%的，没有承包土地的农户6965户占8.2%，这部分农户主要是土地被全部征用和极少数户口进城或经商发家而放弃土地。全县涉及土地流出有13752户，仅占有承包土地农户的17.6%，全部流出的农户几乎没有。二是从外出劳动力分析，目前全县总农村劳动力183675个，(1)外出务工劳动力只占总劳动力的16.4%，其中：常年外出务工的更少，仅占总劳动力的9.1%。(2)从事第一产业劳动力48538个,占总劳动力的26.4%。这说明农村劳动力转移还相当缓慢，从事第一产业(种养业)的劳力相当充足，加在本地的外出务工劳力回家兼业，比重近四成仍然在从事第一产业。对于绝大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，兼业型农业旧习惯根深蒂固，在外出务工、经商的农民中，大部分对土地的眷恋还很深，特别是受传统观念影响，农民对土地怀着深厚的感情，土地流转愿望不够强烈，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去。

　　瓶颈之二，农村社会保障机制尚未形成。解放后，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立和完善，而农民的社会保障机制却远未形成，将直接影响到土地流转。当前的农村土地除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能，人们说土地是农民的命根子，决定了农民将土地当成其最可靠的依托和归宿。他们既不愿把所承包土地的经营权长期地转让出去，更担忧这种土地的承包经营权转让最后却成了现实，他们因此失去了自己的承包地。于是他们转包自己的承包地时，总是先把土地转包给自己的兄弟姐妹等自家人，而不愿把土地转包给同村同组的其他农户。这种土地流转行为，不利于提高农业生产效益。

　　瓶颈之三，弱势农业的特殊性，风险大，效益低。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，特别是前几年，农产品卖难，造成流转难，农民种地增收也难，导致部分农民选择对土地粗放经营或从事以粮食生产为主的兼业型经营，对开展土地流转，发展集约化经营的愿望不强，发展现代农业的积极性不高。开发业主引进难，由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。如近年来，由于受金融危机等因素影响，农产品的价格出现了较大的波动，如海盐县占农业收入较大的畜牧业肉猪和仔猪价格，据全县全国农产品物价监测点近两年来的调查分析，肉猪最高价2008年3月达到860元/50公斤，最低价为2007年2月420元/50公斤，上下波动达一倍以上;仔猪价格也同样，2008年3月最高价达到21元/公斤，而同年11月就下降至8元/公斤，下降近六成。可见近几年农业风险之大，这将直接影响着农业产业化的进程。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正 有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的还比较少。

　　瓶颈之四，承包土地流出容易回收难。由于原土地流转手续不规范或流转无手续等原因都会导致流出土地回收难，有的甚至有规范合同而且已经到期也无法回收，所以造成农户想流转但又怕流转。分析其类型，一是因没有签订流转合同及协议而无法要回;二是土地流转手续不规范，如西塘镇兴隆村钱某某，1988年将第一轮承包土地3.42亩全部委托给本组农户张某某代耕，并与张某某签订了代耕协议，期限是长期代耕，而且是无需支付流转费用，结果经第二轮承包土地后，土地承包经营权也无法要回;有的原来签订的流转合同期限较长，流转费用很低，现在认为流转费用太低要求提高造成纠纷;还有的即使合同已经到期，农户也无法回收，因该土地已被开挖渔塘或种植经济作物等，只能是象征性地增加些流转费用。这种土地流出农户的权益无法得到保障，将严重损害农民对土地流转的积极性。

　　瓶颈之五，农民外出收入的不稳定性。由于受国际金融危机的冲击，有些规模小、设施落后的工业企业倒闭，随后带来的是农民工不断返乡务农。据全县农经统计年报分析，2007年外出务工劳动力为32311个，其中常年外出务工劳动力为17382个，从事第一产业劳动力为44525个，分别占总劳动力的18.5%、9.9%和25.5%;而2008年外出务工劳动力仅为30212个，其中常年外出务工劳动力为16634个，从事第一产业劳动力为48538个，分别占总劳动力的16.4%、9.1%和26.4%。从上述分析可以看出，外出务工劳动力在下降，而从事第一产业劳动力在上升，这将直接影响农民收入的稳定性。

　　二、突破农村土地流转发展瓶颈的对策措施

　　1、加强宣传教育，消除“恋土”观念。针对在土地经营权流转中，部分群众思想上观念陈旧、认识不足的问题，要切实加大《农村土地承包法》、《合同法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度，要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，放心流转，特别要向农户讲清土地经营权流转不等于放弃承包经营权，可以不直接经营土地也可获得稳定收益的道理，让农民消除和弱化“恋土”观念。

　　2、深化体制配套改革，建立社会保障体系。要大力发展二、三产业，加快小城镇建设和农村城市化进程，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。一要改革农村户籍制度，打破农民身份的限制，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家落户，减少农民对土地的直接依赖。同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧。二要加快建立社会化服务体系，为农民发展非农产业提供信息、技术、资金等方面的服务，大力促进农村非农产业的发展。带动农村剩余劳动力向产前、产后环节转移，缓解农村劳动力过剩的压力，形成对农村劳动力较强的吸纳能力。

　　3、建立农业市场风险机制，积极推进现代农业发展。近年来，农业除受自然风险外，还受农产品价格大起大落的市场风险影响，现代农业发展受到了极大阻碍。市场风险作为一种损失与获利机会同时并存的风险，农业的弱质性、风险性与外溢性等特性决定了政府要介入农业风险管理中，而且要以有效的方式介入。一要政府利用财政、税收、金融、法律等政策手段建立必要的外部环境，对农业市场风险管理活动提供必要的支持，以利于形成良性的风险规避与化解机制，推动农业市场风险管理体系形成。二要加强农业的政策性引导，健全农业风险信息传播渠道。市场风险来源于信息的不完全性和不对称性的缺陷。政府要通过提供完善的信息服务，使农民根据市场信息的变动做出风险分摊或控制的决策，既达到了规避风险的目的，又推动农民更多地从事风险性生产经营活动，增强风险意识，在风险承担中增加收入;建立现代农业风险预警系统，?定期向农业部门和农户发出报警信号，增强农民决策的正确性;建立农产品保护价格制度，对稳定农产品价格、减少农民的价格风险起到了积极的作用，也帮助生产者规避了市场风险，同时要建立农产品储备制度和农业风险基金制度，农产品储备制度和农业风险基金制度是农产品保护价格制度得以顺利实施的必要的物质条件和资金保证。三要通过加强农产品期货市场体系的建设，为农民提供进行价格风险管理的工具，而对期货市场的把握和利用能力，将使农民的风险性收益发生变化，有利于发挥风险的导向性。

　　4、规范土地流转行为，保护农户合法权益。针对流转手续不规范，承包土地回收难的问题，一是要建立土地流转监管指导体系。农村土地流转工作涉及土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范、合同的鉴证登记等工作，任务相当重要、艰巨，必须建立健全强有力的监管体系。二是要规范土地流转手续。流转双方应先向村集体提出流转申请，村集体在充分征求双方的意愿后，明确土地流转的形式、补偿、期限，依法签订相应的流转合同，确保农户权益不受侵犯，并做好流转合同的鉴证和登记备案工作。三是要加强土地流转服务。村集体要加强服务指导，建立土地流转服务站，妥善解决“有地无力开发”与“有力无地开发”的矛盾，切实加强土地流转协调，并采取针对性的措施，在农民权益不受损害的前提下，让农民愿意将承包的土地流转出来，同时为承租者创造良好的创业环境。

　　5、加快农村劳动力转移，增加农民收入。各级政府要转变工作作风，增强服务功能，积极推进农村劳动力转移，确保农民收入稳定增长。一要加强沟通，建立城乡统一的劳动力市场。一是培养中介组织，作为沟通、连接剩余劳动力与新的就业岗位的媒介。发挥劳动力市场服务机构的作用，开展区域性劳务协作，逐步扩大地区间、城乡间劳动力的流动量。二是加强劳动力市场信息服务，通过各种渠道提供劳动力供求信息，提高劳动力资源配置效率，减少劳动力盲目流动。三是要求征地企业按一定比例招收失土农民进厂工作，对提供新就业岗位和吸纳农民的企业可给予一些政策支持。二要提高素质，增强农村劳动力就业的竞争力。随着市场经济的发展和经济增长方式的转变，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高，必须采取措施提高农村劳动力素质，以增强劳务输出的竞争力。一是提高农村中等职业教育的比重，扩大职业教育的办学规模。在职业中学设置实用的专业和课程，使职业中学的学生系统地掌握一、两门实用技术，以便毕业后能尽快就业。二是加强对农民劳动技能的培训，县劳动和社会保障部门要牵头组织，建立农业劳动力转移培训中心，做好农民进厂务工和从事第三产业的培训、引导和中介工作，促进农民转岗就业，增加收入。