关于公务员参与农村土地和林地流转情况的调查

　　最近，我们就国家机关工作人员参与农村土地与林地流转情况，对湖北省襄樊市9个县(市)区进行了全面深入的摸底调查。从调查的情况看，国家机关工作人员并非是严格意义上的购山买地，而是在特定背景下参与了农村土地、林地和“四荒”资源的流转经营，他们介入农村“四荒”资源开发有利有弊，利大于弊，目前尚未出现大的负面影响。但少数地方存在的合同不够规范、二轮延包完善过程中如何处理机关工作人员对土地的延包问题、以及中央惠农政策实施后在客观上形成的与民争利问题，应当引起重视并予妥善解决。

　　一、国家机关工作人员参与土地和林地流转的基本情况

　　1、参与土地流转情况。据统计，目前襄樊市国家机关工作人员在农村承包土地的有126人，共承包土地9699.22亩，其中，承包耕地的89人，6285.52亩(其中签订了规范的承包合同的有5917.72亩，占 %，合同不够规范的367.8亩，占 %);承包“三荒”(“四荒”资源中除荒山以外的资源)资源的37人，面积为2404.3亩。在参与耕地和“三荒”资源流转经营的国家机关工作人员中，在职的93人，其中承包耕地4976.6亩，承包“三荒”面积2187.3亩;离退休的16人，承包耕地847.92亩，承包“三荒”面积217亩;其他17人，承包耕地461亩，承包“三荒”面积1009.4亩。

　　2、参与林地流转情况。全市现有林地资源1243万亩，占全市陆地总面积的42%。目前已经实施林地流转面积207万亩，其中国家机关干部参与流转的面积为41000亩，占全市林地流转总面积的2%，共涉及78人，其中在职人员71人，下岗、退休、离岗创业人员7人。在国家机关干部参与流转的林地中，宜林荒山荒滩17676亩，占43%;其它林地23324亩，占57%。在经营方式上，承包经营的22133.5亩，占54%;租赁经营的7008.5亩，占17.1%;买断经营的7529亩，占18.4%;联营的400亩，占1%;拍卖的3929亩，占9.5%。在已经实施流转的林地中，已经进行了林权变更的25898亩，占63.2%，未进行林权变更的15102亩，占36.8%。

　　二、国家机关工作人员参与土地与林地流转的背景及原因

　　国家机关工作人员参与农村土地与林地流转是农村经济发展中的特定现象，这种经济现象的产生有其历史与现实背景。归纳起来，主要有5个方面的原因。

　　1、行政倡导机关工作人员“捡荒”。农村税费改革前，农民负担偏重，农业比较效益低下，在种地不赚钱甚至倒赔钱的特定历史条件下，部分农民弃田外出务工经商，导致土地撂荒现象大量增加。县(市)乡(镇)政府为了避免土地荒芜，提倡机关工作人员到农村承包撂荒地，村组面向部分国家机关工作人员发包了农民的撂荒地、村组机动地、零星地和“三荒”资源等。这种情况在平原县市较为突出，如枣阳市国家机关工作人员在这种特定历史时期共承包农民撂荒地4110.7亩，“三荒”资源322亩，分别占襄樊全市总数的 %和13.8%。

　　2、“两转一推”促使机关工作人员领办基地。上世纪末期，各级党组织动员机关党员干部到农村通过“两转一推”(转变领导方式，转变工作方法，推进农业产业化)形式领办“农”字号示范基地，推广农业新品种、新技术，带领群众科学种田，调整结构奔小康。一批乡镇机关党员干部响应号召，以承包、租赁、股分等形式，投身农村土地或林地开发，兴办农业产业化示范基地。目前大多数基地已归还村级集体经济组织或农民个人，但有少量示范基地仍被原领办的机关工作人员经营。如襄阳区东津镇干部王维权在东津村承包16亩耕地兴办经济作物示范基地，2001年，王与发包方签订了为期10年的承包合同，合同约定每年每亩200元承包费。

　　3、化解村级债务抵押给机关工作人员部分土地、林地和“四荒”资源。缘于多种因素，我市自上世纪80年代中后期积累下来了巨额村级债务，这些债务相当一部分是村里为了完成上级下达的提留、“普九”等任务向机关工作人员借贷的。在农村税费改革前，各地集中进行了清理和化解，而资产拍租是最为有效的化债办法。这样，一部分土地、林地或“四荒”资源便抵押给机关工作人员冲抵了村组债务。据初步估算，这类情况约占全市机关工作人员参与农村土地和林地流转总面积的8%左右。

　　4、生计所困迫使少数机关工作人员参与土地、林地流转。一些工作在乡镇的国家机关工作人员，其配偶原本在乡镇企业工作，随着近年乡镇企业的改组改制和破产拍卖，他们失去了就业生存的岗位。为谋生计，一些熟悉大田或林业生产的“半边户”，便返回农村承包土地或林地。如东津镇国家机关工作人员夏新斌之妻下岗无业后，到所属的沈营村长组承包了7.5亩土地经营苗圃，与该组签订了为期10年、每年每亩承包费为180元的经营合同，目前尚处于履约期。

　　5、政策鼓励机关工作人员参与林地流转经营。由于林业生产周期长、投入大，为调动社会力量办林业的积极性，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)第14、15条明确提出：“国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转”;“凡有能力的农户、城镇居民、科技人员......机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业生产”。《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加快林业发展的决定》(鄂发[2004]5号)则明确了“企事业单位、机关团体的干部职工可以单独或合伙从事造林和育苗，其收益归个人所有”的激励政策;市委、市政府也出台了相应的鼓励兴办林业的优惠政策;今年，国家还出台了经营公益林每亩给予50元资金的补助政策。在各级党委、政府优惠政策的激励下，近几年我市各地机关工作人员参与林地流转经营的积极性空前高涨。

　　三、国家机关工作人员参与土地和林地流转的利弊分析

　　(一)积极意义

　　1、具有良好的示范带动作用。(1)是机关工作人员离岗创业的有效载体。随着农村税费改革与乡镇机构配套改革的深入推进，乡镇机关工作人员分流较难。一部分乡镇机关分流人员不能及时转变观念，不愿、不敢、不会在市场经济条件下积极创业。襄城区欧庙镇干部赵传虎等3人分流后不等不靠，主动自找出路，在本地承包岗地50多亩有了收益后，又合伙到南漳县九集镇八泉村承包了为期30年的150亩荒山，种植18000棵意杨，30年内可植两茬，预计总收入达140多万元。其事迹经新闻媒体宣传后，成为襄城和南漳两地分流干部学习的榜样，为解决乡镇综合配套改革分流人员的出路提供了可资借鉴的经验。(2)是带动农民调整结构的直接样板。国家机关工作人员政策水平较高，在资金投入上具有一定优势，并能准确掌握市场信息。他们参与土地、林地及“四荒”资源流转经营，一般都选择的是周期短、见效快、效益高的项目，通过带头发展珍品花卉、无公害蔬菜、经济林、速生用材林等产业，积极引进新品种，推广新技术，直接影响和带动了当地农户调整种植结构，增加经济收入。南漳县原龙门办事处总支书记李大金辞去行政职务投资林业开发，于去冬今春买断襄南路九集镇西门沟村境内1.5公里路段20年的经营权，栽植6000余株杨树成活率达到98%，还投资15万元以每年每亩300元的价格租赁该村73亩土地，从湖北省种苗站引进8个杨树新品种兴办苗圃，成为周边乡镇科技兴林示范带头人。(3)是盘活农村闲置资产的可行途径。据调查，国家机关工作人员到农村承包经营，大都发生在农村税费改革以前，约有80%包租的是农户不愿承包的荒山、荒沟、荒滩、荒丘，以及农户撂荒后向村集体流转的耕地。机关工作人员投资搞开发性生产，使闲置的集体资产得到了有效利用，其交纳的承包费成为税改后日益减少的村级收入中的一笔稳定来源。

　　2、促进了土地和山场资源开发投资渠道的多元化和投资结构的社会化。国家机关干部参与土地、林地流转经营，引领和调动了一批城市下岗工人、私营业主到农村投资开发的积极性，使一大批社会资金流向了过去投入较少的第一产业。从我市的情况看，其积极作用尤其在林业开发建设上表现突出。林地产权制度改革，使林地产权价值实现了货币化，流转后投资者为了获取更多的经济效益，在造林开发上动的脑筋多了，想的办法多了，搞套种，搞立体种植，搞集约经营，以短养长、以耕代抚，经营者的收益大大提高;为造林绿化事业的滚动发展提供了资金保证。市区退休干部赵孝高，1998年到谷城县庙滩申家冲村承包了为期30年的100亩杂灌山场发展优质板栗，经过辛勤劳作，板栗现已挂果见益，同时他还利用山地空畦开展林农套种，发展养殖业，每年收入1万多元。民间资本和民营机制的引入，为加快造林绿化步伐，提高林地的利用率和产出率提供了保障，促进了私营林业的发展，形成了国有林、集体林和私营林共同发展的局面。从调查情况来看，凡是林业产权制度改革积极主动的地方，像谷城、南漳等地，社会造林的热情就明显高涨，造林成活率、保存率就高，改变了过去那种“年年造林不见林”的局面，产生了显著的改制效应。

　　3、有利于土地和林地资源保护与管理，促进产业化发展。机关工作人员参与土地和林地流转，由于产权关系明确，利益比较直接，能够更好地在经营期内发挥土地和林地资源优势，妥善经营并管理土地和林地资产，善于用产权来维护自己的合法权益，有利于保护经营成果，确保土地和山场资源稳定增值。谷城县冷集镇退休干部张常林，买断该镇潮阳湖村210亩集体山场后，投资5400元盖护林房，买一辆吉普车作为护林专车，实现了经济和生态效益双丰收。同时，机关工作人员参与土地、林地流转经营，也有利于土地和林地的产业化经营，不仅有经济和生态效益，还有着很好的社会效益。樊城区政府干部任小伟，2002年承包了780亩荒山、荒滩发展速生林，经过科学管理，目前其引进的新品种杨树长势良好，使荒芜多年的废滩秃岭披上了绿装。生态、社会效益十分显著。樊城花卉园区，由于有几名机关工作人员带头承包经营，很快形成了万亩花卉产业基地，较好满足了襄樊花卉市场需求。

　　(二)主要问题

　　土地与林地合理流转是农、林业发展的必然趋势，尤其是林业生产周期长，其对生态环境建设的公益性和紧迫性，客观上要求必须进行森林资源产权制度改革，以转换林业经营机制，增强林业发展活力。但在当前新的历史条件下，机关工作人员参与土地和林地流转，存在的问题也是显而易见的。

　　1、流转法规和政策缺失。就林地流转来讲，目前还没有规范的政策、法规细则，除《森林法》、《湖北省林地管理条例》和国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中有些原则性的规定外，在具体操作上，各地林业主管部门无规可依，只能“摸着石头过河”，以至对国家机关工作人员参与林地流转过程中所产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据。如林地流转双方的权利、义务怎么明确?其利益补偿关系如何协调?林地地租及其随林地流转的活立木价值如何计算等等，都因存在不确定的因素，导致利益分配不够合理。调查发现，在林地流转过程中，由于法规和政策缺失，加之少数村组干部工作方法简单，参与林地流转的机关工作人员身份特殊，流转中一般都没有经过林业主管部门进行评估，林地面积及其流转的活立木均没有经过有资质的机构进行测算，往往是发包与承包双方协商一致，即可成交，客观上存在低价承包集体山林的情况。另外，有个别地方存在突击流转现象，部分机关工作人员利用政策“早知道”，集中参与承包国家公益林建设，享受国家公益林的相关补助政策，形成了事实上的与民争利;还有极少数地方存在为流转而流转的现象，甚至搞行政命令、一哄而起，违背了林地流转的初衷，挫伤了群众的感情，损害了群众的利益。

　　2、流转合同不够规范。调查显示，由于机关工作人员承包耕地大都发生在农村税费改革之前，当时农户原经营的土地流转给了集体，由村委会直接与承包方签订承包合同，而且所签订的全同绝大部分没有经过乡镇农村承包合同管理机关的公证，造成流转合同不够规范严密。中央惠农政策实施后，土地收益大大提高，一些失地农民强烈要求收回过去被流转的土地，由此引发了一部分土地纠纷，其中不乏涉及到承包土地的机关工作人员。从林地流转合同方面看，一些地方的合同条款，内容与语句表达不清，流转双方的职责、权利和义务不够明确，致使合同在履行过程中出现新问题，有的地方甚至出现了林地已经使用了几年，而承包费用一分钱也没有上缴的情况。还有一些地方未对已流转的林地及时发放林权证，一些林地林木通过流转使用权已发生变化，但仅有一个不规范的流转协议，基本上都未换发林权证，无疑将带来林地林木争议的隐患。

　　3、少数承包人员不能按期交纳承包费。在土地与林地承包经营中，少数机关工作人员寻找一些理由，不按期向发包方交纳承包费，基层干部群众对此有意见。如枣阳市琚湾镇政府主任科员崔福生于2003年10月与该镇徐畈村二组组长徐廷良共同承包了该组36.6亩土地，承包期7年，合同规定每年上交3250元，7年共计交款22750元。原来约定合同签订之日先交1万元，承包到第5年时，把余款全部结清，但截止目前分文未交。

　　四、解决问题的对策建议

　　对于国家机关工作人员参与农村土地、林地流转经营所产生的问题，应具体情况具体分析，因事制宜，因人制宜，一案一策，妥善处理，不能简单机械地“一刀切”。

　　(一)规范土地承包合同，确保集体和农民利益不受损害

　　1、从合同签订程序入手进行整改规范。对合同签订不规范以及承包款未按约上交的，要把土地收归集体，重新按照政策对农户进行发包。对国家机关工作人员承包农村土地与农民利益发生冲突，或与解决无地户的种地问题发生矛盾时，即使签订了规范的承包合同，也应主动让利于民，还地于民，坚持把农民群众的利益放在第一位。结合完善二轮延包工作，按照有关政策规定，对合同签订不规范的承包土地依法收回。一些地方的国家机关及其工作人员在完善二轮延包中主动解除合同还权还地于民，目前，全市已退还土地面积1029.5亩，其中机关退地204.5亩，机关工作人员退地825亩，基层干部群众对此反映良好。如枣阳市琚湾镇徐畈村群众代表对镇干部崔福生拖欠承包费有意见，一致要求其要求其交纳应付的承包款，解除合同，把地分给无地户，崔福生在了解相关政策后已退还耕地26亩，剩余的已与农户协商一致，待合同到期后还地于民。

　　2、从承包土地的性质入手进行整改规范。国家工作人员承包农村土地，分家庭承包地和非家庭承包地，家庭承包地指基本农田，非家庭承包地指零星地、机动地和“四荒”地。对于其承包的农民家庭承包地，原承包户强烈要求收回承包地的，无论合同规范与否，都应在做好工作的前提下把土地退还给农户，让利于民;对于非家庭承包地，在解决无地户种地问题的同时，只要合同签订规范，群众又没有意见，可以维持原合同不变，继续由其承包经营。

　　3、从承包生产经营项目入手进行整改规范。对于已经连片开发、农业板块建设形成规模的，应妥善处理与原承包农户的矛盾。鄂办发[2004]65号明确规定：“对无论是发展优势特色农产品搞连片开发，国家项目开发、引进外地企业(个人)投资开发、种养大户集中开发，已经形成了一定的生产规模和生产力水平的，要切实予以保护。要做好工作，确认原承包农户的土地承包权并颁发权证。在此前提下，通过民主协商，可采取对原承包农户适当提高经济补偿标准或转包、转租、承包经营入股等方式解决”。按此政策规定，合同签订规范、已经形成种植规模的林果等承包应予维持现有规模，在此基础上，合理对原承包农户进行经济补偿，签订规范的流转合同。

　　(二)加强林地承包经营管理，建立市场化的林地流转机制

　　1、尊重群众意愿和市场规律，实现林地合理流转。国家机关工作人员参与林地流转，必须带头遵循市场规律，买卖双方自愿。集体林地使用权的流转，必须经集体经济组织代表会议或村民代表会议讨论通过后，才能实施。建议市委、市政府下发《关于进一步规范林地流转工作的意见》，对林地流转的程序、林地资产的评估、监督管理、仲裁、责任追究等方面进行详细规定，进一步明确各级林业主管部门在林地流转中的监管作用，确定林地流转“七不准”：即没有林权证的不能流转，没有进行资产评估的不能流转，没有经过村支两委集体研究决定的不能流转，没有经过三分之二以上村民代表同意的不能流转，没有公示的不能流转，没有签订正式合同或未按合同履行义务的不能流转，林地存在纠纷的不能流转。对国家机关工作人员现已承包林地并得到开发、且合同规范合法的，应继续执行原承包合同;对尚未开发的，林地所有者可责成原使用者限期开发;不愿开发或确实无力开发的，由所有者收回进行流转;对责任山原承包户愿意租拍的，应给予优先权。

　　2、严格森林资源资产评估，实行公开、公正、公平流转。切实把国资办《关于发布森林资源资产评估技术规范(试行)的通知》作为森林资源资产评估操作的基本规范，严格森林资源资产评估。各地要在充分考虑交通条件、林地生产力条件的前提下，确定当地地租的指导价格，防止林地贱买贱卖。进一步规范林地流转秩序，依法、公正、公平、公开以及平等互利地进行林地流转，保障国家、集体、林农和经营者的合法权益。要坚持流转双方权利和义务对等、互利互惠、公平合理原则，做到林地流转信息公开化，推行林地流转公示制度，防止暗箱操作。各级林业主管部门都应建立具备资质的森林资源资产评估机构，负责对本区域林地流转进行科学、合理、公正地评估。凡未经过评估机构评估的流转行为属无效流转，防止国有、集体森林资源被贱卖而导致资源流失。凡属于私自流转的，不得办理林权证和申请林木采伐。建议对全市参与林地流转的87名国家工作人员的租拍情况，进行一次全面详查，凡是不符合国家相关政策法规，没有依照法定程序，没有经过三分之二以上村民代表同意、签订正式合同并履行合同义务、进行林权变更登记的，一律无条件退还原经营单位，由原单位进行经营;查出确属暗箱操作、低价承包林地的，要按相关法规终止合同，收回重新发包，并追究违纪违法责任。对符合公平、公正、公开原则，依法按程序进行流转的林地，并取得较好经济、社会效益的，由林业部门根据国家有关政策给予扶持。

　　3、建立规范化的林地流转制度。按照《土地管理法》、《森林法》及原林业部、国有资产管理局指定的《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见(试行)》等法律法规制度，建立和完善一整套适应我市森林资源资产管理现状、层次分明、相互衔接、操作性强的林地流转规章制度。健全林地流转执法和监督机制，依法对无序流转进行规范，明确各级林业主管部门作为林地流转的主管机构，并赋予对林地流转的审批、检查、统计及督促林地流转合同的履行。