农村土地流转的形式意义

　　近日，河南省洛阳市出台实施意见，鼓励农民进城定居，最高可以拿到1万元的政府补贴。这一做法，犹如一石激起千重浪，在社会各界引起了不小的争议。有人担心，目前城市的就业压力比较大，如果再有很多农民集中到城市，就业的形势将会更严峻。还有人担心，农民放弃土地后进城买不起房、找不到工作怎么办?更有专家质疑，农民进城以后，他们原来承包的土地和宅基地交给龙头企业处置的办法，会不会改变土地原有的用途。

　　土地的承包权关系到农民的生存，是农村最大的民生问题。去年，在安徽滁州市凤阳县小岗村，胡锦涛总书记说：“我要明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”由此可见，只要不改变农地根本用途，不损害农民利益，各种土地承包经营权的流转模式都可以探索尝试。

　　在城镇化和城乡一体化建设的大背景下，洛阳市政府引导农民直接进城，走“跨越式”的农村城市化道路，自然是未尝不可。关键问题在于进城农民能否得到合理的补偿与保障。众所周知，土地和家园是农民赖以生存的重要基础。一旦农民放弃了土地承包权或宅基地使用权，而在城市的居住、就业、教育、医疗、养老等各类社会保障又无法落实，那么，农民将没有任何退路可言。

　　让农民对土地承包权或宅基地使用权自愿选择是“双放弃”还是“单放弃”，到底有没有突破国家关于土地承包经营权的流转界限?这一点且待商榷。仅就最高1万元的补贴来说，除了长期在城里务工、经商并有相当经济基础的极少数农民以外，我相信大多数洛阳农民还是没有足够的底气和胆量敢拿自己的土地与家园与洛阳市政府这一优惠政策的公信力对赌一把的。

　　许多人都还记得，上个世纪九十年代初，一些地方政府鼓励农民掏腰包“农转非”。为了进城吃商品粮，成千上万的农民纷纷掏了上千元的费用来办“农转非”。当这些钱填补了地方财政，而县办工业又不景气时，这些进城农民工作无望，在城镇粮食供应放开后，连吃“商品粮”的机会也失去了，很多成为无业游民。

　　许多人也许还记得，2007年洛阳市政府也曾出台过鼓励农民进城的类似文件，名为《关于印发洛阳市促进农民进城定居加快农村城市化进程的意见(试行)的通知》。然而，因为当时并没有详细的补贴，也没有很好的政策，该文件并未得到农民的积极响应而基本等于流产了。

　　实际上，当前，全国不少地方都在进行着以多种形式流转土地承包经营权的探索与尝试。比如，广东省正积极探索农村建设用地上市流转。武汉“两型社会”建设更是提出了土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获稳定租赁收益。重庆、成都在城乡统筹时，采取了多种形式，如以土地承包经营权入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营;农业用地改为城市用地，对征地动迁的农民采取现金补偿加股份补偿的方式;集中配置宅基地等非农用地资源，等等。

　　在国务院通过《支持福建省加快建设海峡西岸经济区》后不久，福建省人大常委会就审议通过了《福建省促进闽台农业合作条例》。其中规定，台农在闽经营农业可以通过农村集体土地流转的方式获得土地承包经营权。这一规定受到了许多来闽经营农业的台商的关注和好评，因为这一方式可以有效解决台商在闽进行农业开发的土地瓶颈问题。

　　上述形式虽然多种多样，但是核心是维护农民根本利益，保障农村土地权益。由于农民在土地流转过程中基本上是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，专家认为，要完善土地流转制度，需要提供多种流转方式供农民选择。在进行制度设计时，既要尊重农民意愿，尊重农民话语权;又要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

　　去年以来，党中央、国务院及有关部门涉及耕地保护、粮食安全、农村社会稳定的一系列政策措施中，维护农民根本利益、保障农村土地权益居于突出地位。对此，地方政府应充分领会中央精神，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益原则下，因地制宜，依法盘活利用农村集体建设用地;按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。

　　现在，许多农民对土地流转依然感到茫然：一是不熟悉法律政策，二是无法预知土地增值效应，因此不敢把土地承包经营权流转出去，使得流转率较低。这就给地方政府制订和执行农村土地流转政策提出了更高的要求：既要在理论论证、政策解读、规范运行、保障机制等方面力求创新与突破，又要坚持充分尊重农民意愿、坚持有助于流转双方互利双赢的原则，通过合理的流转方式，一方面满足城市化需求，一方面加快农村脱贫。惟有如此，土地承包经营权的流转收益才能履行进城农民的社会保障功能，让进城农民真正消除后顾之忧。