当前农村土地所涉法律问题探究

「摘要」

　　我国农村土地法律规定非常不完善，比较滞后。相应的，所涉法律问题也比较多。本文从农村土地所有权、使用权、耕地保护、征用土地等四个方面入手，对出现的法律问题从法律条文的完善、对策等方面进行探讨，以期解决相应问题。

　　「关键词」农村土地；问题；法律规定；完善

　　犹豫再三，觉得还是选择这个题目为好，虽然在此之前仅有一个选择农村土地某一方面问题进行讨论的初衷。但考虑到当前我国房地产发展的现状，考虑到农村土地所涉及到的法律问题等，虽然有点力不从心，但还是鼓起勇气，姑且主要目的为抛砖引玉吧。

　　关于我国农村土地的相关法律规定，在立法上存在比较严重的滞后现象，其结果是将我国土地制度改革的实践仅限于城市国有土地，对农村集体土地的改革实践从立法上封闭起来。众所周知，我国的经济制度是由计划经济转向市场经济。建国初期，由于历史的原因和政治的需要，我国的土地公有制表现为两种形式：国家所有制和农民集体所有制。这种土地公有制在以高度集中、甚至有点僵化的计划经济体制中几十年来可以说是波澜不惊，甚至有点这里的黎明静悄悄。然而在以高效、资源通过市场优化配置的市场经济下，这种土地公有制却受到了前所未有的冲击，而我们的相关法律却没有及时跟上。土地管理法及其实施细则虽有规定但过于原则，可操作性不强，正是这种原因，我们现在的房地产市场才存在畸形发展的嫌疑，我们的农村土地才出现诸多问题，在管理层面亦出现了不靠法律靠当地政府的政令、各方政令不统一、政令百出的局面。在此，笔者认为，我国农村土地相关法律、法规有许多值得考虑、亟需完善的地方。在此笔者归纳出来与大家商榷，并请斧正。

　　一、所有权问题

　　1、在我国，笔者认为应当允许一定数量的土地私人所有制存在

　　当今世界上大多数国家，尤其是资本主义制度的国家，其土地制度最显著的特征就是国有、私有并存制，即土地所有制为国家所有和私人所有同时存在。而与此不同的是我国实行严格的土地公有制，即禁止土地的私人所有。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。法律同时规定，土地的所有权和使用权可以分离，也就是说，虽然私人不能取得土地的所有权，但可以取得使用权。

　　我们知道，在农村，村民建设住宅是通过申请获得宅基地、取得集体所有的一部分土地的使用权，继而在其上建造房屋而满足居住。由此可见，在这种情况下，农民对所建造的房屋拥有的是不完整的所有权，也就是说，农民对地上物拥有所有权，而对地上物下面的土地拥有的却是使用权。这样就出现了一个非常尴尬的局面，大家知道，我国法律对农村房屋的买卖没有限制，仅是规定将来出卖方以同样理由再次申请宅基地的，不予批准而已。这样，当农民将房屋进行买卖或者出租时，实际上也将房屋下面的土地一并进行了处分，而不必征得土地所有权人（村集体经济组织）的同意。这种情况无法从法理上解释的通，而且作为土地所有权人的集体却难以得到受益和进行干预。况且从另一个角度分析，如果购买人不是本集体经济组织的成员（这种情况不是少数而是大多数，因为本集体经济组织的成员一般没必要购买本村村民的房屋，他大可以通过申请宅基地的方式取得房屋），那么根据现有法律的规定，购买人是不可能获得法律的保护的。因为宅基地的取得只有一种方式，即本村村民通过法律程序申请取得。非本村村民没有任何理由、任何途径取得宅基地。这样，虽然买方通过购买（支付一定货币为对价）而实际占有该房屋及其项下土地，但却不能获得法律的保护，即不能通过相应房产行政管理机关确权而获得房屋产权证书。在我国法律规定房屋以行政确权为准的情况下其不能获得产权证书，这对买卖相对人双方、对村集体经济组织、对国家的管理乃至社会的稳定都是非常不利的。

　　而如果允许上述房屋项下的土地私有，那么上述情况的许多麻烦均能迎刃而解。首先，从法理上分析，在村民没有取得宅基地之前，该土地属于集体所有，即全体村民共有，那么，当作为该集体一分子的村民因居住而获得宅基地的时候，他当然有权利从一块大蛋糕（村集体所有的全部土地）分得他所应当获得的相应一小块份额蛋糕（其申请到的一小块宅基地土地）。对于这块小蛋糕，其当然拥有完全的所有权，而完全没必要仅赋予其使用权而对其加以限制。其次，从实践中分析，既然村民对房屋及其项下的土地均拥有完全的所有权，那么，他当然有权利进行处分而不必征得其他人的同意，买受人亦当然能够获得法律的保护获得产权证书。

　　2、我国的集体土地所有权不是完全意义上的所有权

　　众所周知，所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。然而在我国，根据相关法律规定，集体土地的所有者对其拥有的土地没有处分权，集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设，集体土地的所有者也不能擅自改变土地用途。虽然，《农村土地承包法》规定土地可以流转，但仍有诸多限制条件。另外，从我国农村土地被征用这一现象来看，集体土地所有权的收益权能亦遭到侵犯，土地何时被征用、补偿多少等等，作为集体土地的所有者在此几乎没有多少权利。从我国现有的相关法律不难看出，国家尤为重视国有土地使用权的保护，从而导致集体土地使用权保护的弱化。笔者认为，两种所有权均属于公有制，不应出现孰轻孰重的问题。

　　二、使用权问题

　　根据我国现行法律规定，集体土地使用权有以下几种形式，即宅基地使用权、自留地自留山使用权、土地承包经营权、乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权。然而，在集体土地使用权的确认方面，我国的土地管理法却规定的不很明确。《土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。可见，根据本条，建设用地使用权的确认机关是县级人民政府。但《土地管理法》第十六条又规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。由此产生疑问，既然是县级以上人民政府确权，那么比其行政级别低的乡级人民政府如何处理？其能否改变县级人民政府的错误决定？因此，笔者建议应尽快对此予以完善或者修改，以体现法律的权威性。

　　三、耕地问题

　　根据我国法律规定，我国实行占用耕地补偿制度。如《土地管理法》第三十一条规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。对此，笔者建议该条的后面部分应当删除，何为“没有条件开垦”？“开垦的耕地不符合要求的”就能缴费了之？其实实践中，正是因为这样的规定，导致大部分的占用耕地者敷衍了事。据资料记载，从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，更不要说近十年房地产的迅猛发展所导致的耕地的减少，我国农民现有耕地的数量已经达到了国家警戒线的程度。

　　四、征用土地问题

　　土地管理法第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。何为“公共利益”？笔者认为，现实中公共利益的范围被人为扩大了，从而导致了现实中许多情况都是少用多征、违规占地。而从征地的程序中，由于土地所有者的权利是不完整的（前面已经述及），从而导致在现实征地程序中，参与征地活动的主角是土地管理部门、用地单位、被征地单位的乡镇政府和村委会的个别人员，这样的程序必然导致村民集体利益受到侵害，导致近期村民因为土地补偿款的问题而纠纷不断。某些法院也因当地政府的局部利益或者其所谓的社会稳定而不予受理该类案件。这样做的结果不但没有达到息事宁人、一方稳定的目的，反而因为矛盾没有解决而导致越级上访、甚至发生伤害案件的事情屡屡发生。在此，关于土地补偿费的问题，笔者展开分析一下：

　　1、有关涉及土地补偿费的纠纷，法院是否受理不能一概而论，应具体情况具体对待。

　　如果部分村民就土地补偿费是否留在村委会用于集体发展还是发放到村民个人手里，或者向村民发放的土地补偿费的总数额不够而村委留用一部分等引起争议，对于这部分争议如果部分村民向法院起诉，人民法院不予受理。因为该类争议属于农村自治组织内部的管理职能，这类纠纷应当按照村民委员会组织法等的相关规定，通过召开村民代表大会等民主议定程序进行表决，从而确定是否发放以及具体发放多少份额，人民法院无权干涉。

　　如果部分村民因整个集体经济组织土地补偿费发放后，以自己分到的多少或者没有分到为由而向人民法院起诉，人民法院应当予以受理。因为土地补偿费是基于大家集体共有的土地被征用而获得，对于土地被征用这方面每个村民的权利是完全平等的。这种土地补偿费发放方案一般是经过村委会作出决定，或者有些亦经过了民主议定程序。但该方案决定所导致的结果是一部分村民认为其权利受到了侵害，其当然有权利以村委会作为相对方而向法院提起诉讼，人民法院应当予以受理。这在最高人民法院关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复（法研[2001]116号）中有明确规定，在最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（法释「2005」6号）中也有体现，如该解释第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。

　　2、土地补偿费分配利益主体的确定

　　哪些人有权获得土地补偿费？谁是土地补偿费分配利益的主体？这个问题在现实中困扰了许多法院的法官，甚至法学界对此也颇有争议。笔者认为，考虑到中国农村的现状，确定土地补偿费分配利益的主体，第一要以该主体是否被登记为该村村民常住户口为基本依据，第二并结合考虑该主体是否在本集体经济组织所在地生产、生活而确定。也就是说，土地补偿费分配利益的主体必须是具备本地户口并在本地生产、生活的人，两个条件缺一不可。那么，在外就学的大学生或者服兵役的这类人员，他们是否是土地补偿费分配利益的主体呢？答案是肯定的。因为这样可以鼓励农民受教育和依法服兵役。可有人接着问，他们可是没有本地户口啊？是的，笔者承认，在当前现实中他们的户口都已经因升学或者服兵役而迁出，但这是计划经济的产物，在市场经济下他们的户口是本没必要迁出的甚或根本没有迁出的必要，何以解释？笔者认为，在计划经济体制下，考上大学就意味着跳出了农门，大学毕业就由国家安排工作，录取的当天就想当然由农业户口变成了城镇户口。笔者认为，其实这些都是因为历史的原因，是计划经济体制下的产物。因为户籍管理的初衷本来就是公安机关为了便于人口管理，与经济利益没有任何关系。诚然，在计划经济体制下，考上大学，转为城镇户口，就可以享受城镇居民的优惠政策，诸如粮油、副食品的补贴等等。而在当今市场经济下，户口的原始职能得到了进一步的体现，户籍管理的初衷本来就是公安机关为了便于人口管理，用来确认某人长期在某一地方生活居住，与经济利益没有任何关系。上学、服兵役等完全可以用现在的《暂住证》这一方式予以解决，而且当前我国户籍发展的趋势也是身份职能方面逐渐趋于淡化，《居民身份证》这一方式正被许多国家乐于接受，因其有着诸多的优点。所以，笔者认为，上学、服兵役均没有理由影响其户籍的存在或者改变。而且，没有任何理由不征得当事人同意，就因为其由于上学或者服兵役而想当然的将其户口迁出，随之而来的剥夺其作为集体成员而对集体财产所拥有的财产权利，这一点在大城市的城郊结合部体现的尤为明显，当今由于城市的扩张，许多农村的土地被征用，被征用土地的村民有的平均每个人就能获得几十万元的补偿款，而早些时候因为上大学而迁出户口的人员却没有权利分得相应份额，如许多大学生毕业后分到某些效益不好的企业，其毕生可能都挣不了与没有考上大学、儿时的、在家务农的同学因土地被征用而分得的土地补偿费相当的财富，这种不公平谁来弥补？因此，当今公安机关更多的也是对上学等原因所导致的户籍是否迁出而采取放任的态度。由此可见，将户籍和在本地生产生活作为土地补偿费分配利益主体的要件，更有利于可操作性，从而将这一农村敏感问题因有明确的法律规定而使得当事人更容易服判息诉。

　　其实，有关农村土地的法律问题还有许多。诸如旧村改造的问题，其实旧村改造不是一个法律术语，许多人一看到旧村改造就认为是违法的，这是不对的。当今社会，任何人都有权利要求住得好一些，农村村民也不例外，这本无可厚非。但关键是现在许多开发商与某些村委领导借旧村改造之机行违法房产开发之实，先斩后奏图谋侥幸过关，侵犯集体土地从而给旧村改造戴上了贬义的帽子；还有土地承包户的保护问题、荒地使用权的归属及利用问题、物权法的相关规定（宅基地使用权章节仅设立了四条）等。所有问题由于篇幅的关系在此不再赘述。还是那句话，题目比较大，笔者写这篇论文的目的，就是抛砖引玉。