我国城市规划的困境

2004年初，北京市交通管理部门首次承认首都交通规划的失败是造成城市交通不畅的主要原因。北京作为我国的首都，半个世纪的发展结果却成了“集中体现了20世纪建筑和城市发展种种过失”的“混合体”，这不得不说是令人十分沮丧的事实。当今北京所出现的种种城市问题，实际上就象一面镜子，折射出我们城市规划所面临的历史困境。

　　城市规划的“权力主义”倾向

　　“权力主义”实际上是造成我国城市规划困境的根本原因。“唯长官意志论”长期以来成为了我们城市规划的主要动力，尽管我们处于伟大的变革时期，然而政治性的因素不断地影响着城市规划的方向，基于此，我们的城市规划师们宁愿从事低风险毫无创造性的工作也不愿意去思考去解决城市真正所需要解决的问题，所以即使是在这样难得的历史机遇之中城市规划也未能尽自己的历史责任，相反却沦为为领导服务的简单工具。城市规划紧跟长官意志，不可避免追求功利性和短期效益，就很难保证城市的长远利益和可持续发展，其后果既可能浪费社会公共财富，也会导致对公共资源的破坏和对社会公正的损害。首都交通规划失败的背后，实际上就是城市规划的失败。众所周知，北京是历史古城，具有举世罕见的人文景观，但从今天来看，纵然还有故宫等历史遗存，然而作为历史古都，大概有点名不符实了，因为现在的北京，其城市历史与现实已经截然分离、毫不相干，历史已经逐渐远离普通老百姓的生活而成为城市中的摆设和装饰。

　　我们注意到，近年来似乎房地产商成为了城市规划的主角，而不少地方政府和知识精英心甘情愿地沦为他们的“帮凶”，不少专家学者甚至政府官员也加入到为房地产商鼓噪的行列之中，看看报纸上连篇累牍的广告式的宣传，这一切不是为了逐利是什么！在今天“权贵主义”大行其道的时候，城市规划似乎很难独善其身，城市规划不仅要为领导服务，而且也要为房地产商服务，城市规划极有可能成为少数人对社会财富进行分配和再分配的工具和手段。另一方面，我们也看到，随着社会经济的发展和全民自我意识的觉醒，“公民意识”也逐渐在城市规划中活跃起来，已经成为影响我国城市规划的一支重要的力量。近年来，不少地方政府和专家学者一道合作对城市和区域进行综合研究，以期在区域中解决城市发展问题，象“大北京”和珠江三角洲等区域的课题研究工作，从另一个角度表明知识精英对政府的影响力也在不断扩大。我们相信，随着我国民主政治的推进，长官意志将逐渐被民意所取代并非遥不可及。

　　城市规划的简单工程技术化倾向

　　城市规划仅仅是工程与技术，还是其他？似乎我们目前还没有正确的认识。很多人可能觉得一个城市建了几个重点工程，如以前修大马路、修大广场到现在修步行街，旧房子拆了建新楼，就是城市规划搞得好。认为城市规划的主要工作就是搞形象工程、搞旧城改造似乎成了我们的共识。所以，不少城市在城市建设过程中，为了建设一条笔直的道路，不惜毁坏自然地貌和历史文化遗存；另一方面，不断拓宽道路红线、到处修高架立交来解决城市交通拥堵也是我们经常可以看到的事实，似乎汽车才是城市规划的标准和尺度而不是人。然而，尽管政府对城市规划建设的投入越来越大，而效果并不明显，甚至更差。实际上，这正是反映了我们将城市规划简单工程技术化最明显的例子。

　　城市规划绝不仅仅是简单的工程与技术，而是以实现社会正义为基本目标。因此，城市规划应包含两个基本层面：一是它的公正性，即必须对公共资源的更公正和更有效地进行分配；一是它的技术性，即通过一定的技术手段来实现规划的目标。必须注意的是，城市规划的技术性并非只简单指工程技术手段，而且也包含为实现社会公正所采取的对策和措施。以人为本，是我们科学发展观的核心，也是实现建设和谐社会目标的根本所在。城市规划应当是公平、公正地对城市资源进行有效的分配，是城市最重要的公共政策之一而不是单单做一些建设工程。换句话说，城市规划既然作为引导城市发展的公共政策，就必须是长期的、具有控制作用的、行之有效的运行机制和监督工具，这绝不是简单的工程技术手段所能达到的表面的目标。然而，实际的情况却相反，城市规划在政治权力结构中的弱势必然导致它更多地注重工程技术层面，长期以往，自然难于脱离从技术到工程再回到技术的怪圈；而城市规划追随“长官意志”所出现的“城市快餐”效应，则加剧了城市规划的历史困境。尽管我国的现代化进程在不断加快，然而，我们对城市这个复杂而又矛盾的综合体本身及其发展规律的认识仍然是一个渐进的过程，哪里是简单的、量化的技术手段一朝一夕就能够解决的呢？

　　城市规划还应当具有更重要的历史责任，这也是我们目前所欠缺的。就是既要从公共政策上、也要从技术上来保护好城市的历史文化，实现城市文明的延续。因为只有保护好城市的历史和文化，才能创造新的文化和历史。长期以来，简单工程技术化倾向一直是我国城市规划的主流意识，它的最大危害就是抹杀了城市的个性，这也是造成我们今天的城市面貌千篇一律的主要原因之一。

　　城市规划的市场化倾向

　　城市规划的市场化倾向主要表现在我国城市规划编制部门特别是传统的规划编制部门——规划设计院的企业化的实质。企业是以追求利润的最大化为目标，它所关心的是效率，就必然生产标准化的产品。城市不仅是社会和经济活动的场所，而且更是历史和文化的载体，城市规划是公共产品，但绝不是简单技术产品。城市规划不仅是作为城市公共资源分配的一个过程，而且作为城市文化的保护者、创造者，作为企业是无法承担这样的公共责任和历史责任的，因为作为企业是以赢利为目的，特别是企业对产品的一致性要求恰恰是与城市极具地域特色的历史文化内涵所背道而驰的，今天我们所看到的千城一面现象就是最好的注脚。更进一步来讲，规划设计院也好、规划设计公司也好，不仅他们自身的价值观千差万别，而且他们对利益的追求必然会与城市固有的价值观相冲突。所以说，城市规划的市场化倾向毫无置疑会影响城市规划作为公共产品的公平与公正，更遑论对历史与文化等城市本身内涵的继承与发扬了。

　　当前，不少地方政府将城市规划简单地看成技术工作而热衷于实行社会招标，特别时兴国际招标，我国的城市规划工作似乎已经成为连外国人都十分垂涎的新兴市场了，但这恰恰是与城市规划作为公共产品的公正性与长远性目标相违背的。显然，政府应当是主导城市规划从编制到实施的主角，然而现有规划编制工作的市场化运作，承担规划设计的单位主业的多元化和复杂性必然导致公众对其作为城市规划编制的公共身份的质疑，因为规划的公正性一个重要前提就是它可能涉及到对城市公共利益的公平、合理和有效的分配，这就要求规划过程不应该受到局部利益的干扰，其作为一种决策过程起码应该是保密的，决策结果才能对所有人拥有相等的知情权，然而市场化时代一些人总能清楚规划过程甚至影响规划决策，这就必然会对其他人的利益构成损害；另一方面，长期的市场化运作结果，设计单位为便于内部企业化管理而使得城市规划等同于工程设计，这也是促使城市规划的简单工程技术化倾向的一个重要原因。

　　城市规划宏观指导层面上体现长官意志、微观技术层面上的简单工程化和规划编制的市场化倾向，更深层次上还是缺乏对城市本身价值的发现和塑造，城市无法体现其固有的价值观和人文关怀，从而丧失城市的独特魅力，出现种种城市病也就不足为奇。城市化是我国近二十年发展的主要战略之一，这就意味着将有更多的人口进入城市。然而，从我国城市发展的状况来看，随着城市的不断扩展，城市也愈来愈显露出了它非人性的一面：城市发展规模越来越大环境却越来越恶劣、城市的贫富两极分化严重、社会矛盾对立在加剧等等，这些现象表明我们的城市逐渐丧失了作为每个公民文明、自由、平等生活的场所的本义，那么，我们大力发展城市、推动城市化还有什么意义呢？在我国迈向真正“小康社会”的历史进程中，城市将担负起比以往更重要的角色，但是，如果明天的城市似乎还没有进入到它的兴盛期就直接进入了它的衰退期，那恐怕是谁也不愿看到的事实。

2006年8月30日