成都城市规划变城乡规划的“三部曲”

从2003年以来，成都高度重视规划，先行创新和探索“城市规划”变革为“城乡规划”，逐渐摆脱“规划滞后”的被动局面，初步形成以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相一致，与工业集中发展布局等专业规划相协调，覆盖城乡的规划体系；初步形成“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体系。

　　第一部：思想启蒙 看清“规划滞后”之弊

　　迎宾大道案件提供的契机

　　2003年7月11日， “轰隆隆”一声巨响，迎宾大道上的“锦城豪廷”和“红枫半岛花园”刚修建至3楼的违法建筑被坚决炸掉。

　　“迎宾大道案件相关责任人因违规审批而被判了刑，这在成都市及全国历史上还是第一次。”成都市规划局助理巡视员苟正康回忆说。

　　当时正值成都城乡一体化战略试点顺利实施，于是，结合规范化服务型政府建设，成都市顺势在吏治整肃的同时进行统筹城乡规划的“思想启蒙”。

　　“规划滞后，给规划服从项目的权力寻租提供了巨大制度空间。”市规划局一名规划编制人员说，“当时成都规划太滞后了。2001年下半年‘锦城豪廷’项目作为建设项目申请时，迎宾大道此地段居然没有控制性详细规划，只好仓促编制控规用于审批。”

　　迎宾大道案件是成都当时规划滞后的一个突出反映。

　　规划滞后，权威性自然不高，随意性大，规划人员主观上认为规划的每一个环节可以修改。规划滞后同时容易带来规划监督和管理体制失灵等一系列并发症。

　　现在回头审视，更能够体会成都在城乡一体化试点时即启动规划变革的另一层深意：按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略部署和“三个集中”的要求，充分发挥城乡规划战略引导、综合调控和资源配置的作用，科学制定规划，严格执行规划，促进全市经济社会又好又快发展。

　　规划滞后成为“靶子”

　　位于中心城区迎宾大道的规划编制情况尚且如此，其他区域的规划水平之低可见一斑。粗粗梳理，规划的滞后大致有以下几种：

　　一是农村规划缺位。成都广大农村地区没有指导建设和发展的法定规划，没有建立村镇规划管理制度；部分镇已有的规划水平低下，本身在政策上和技术上的不可操作性。规划对乡镇企业建设缺乏引导和监管。

　　二是产业布局混乱。最明显的是工业布局分散。当时的城市规划没有体现统筹城乡、集约集群集中发展的思想，有限的建设用地规划给每个乡镇平均分，不管有无条件，“开发区”每个乡镇一个，甚至一些村也在田坝里栽个牌子号称“开发区”，结果是有的区域无地可开发，有的开发区则是“白天晒太阳，晚上照月亮”。

　　三是城市扩张失控。夹道和重复建设多。不少建筑尤其是城郊结合部的建筑“建了拆，拆了建”的现象反复上演，违法建设屡禁难绝，大量的资金和资源被浪费。

　　四是规划审批失序。迎宾大道案件就是一个典型缩影。

　　五是执政成本偏高。在科学发展的新阶段，不按规划的发展就不是科学发展。城市规划本身的历史性弊端是其中一个重要根源。

　　解放思想 顺势而为

　　“原来那些规划多为手工上图，精确度不高，数据不准，科学性和操作性很差。”市国土局规划处处长冉从贵说。

　　市经委工业园区处处长缪毓玲回忆说：“工业布局以前没有统一规划。2003年，市经委会同有关部门对工业区情况进行了一次大规模调研，发现分布太乱，不集中不行，怎么集中？只有先规划，所以就有了后来的《成都市工业发展布局规划(2004-2020)》，这是成都市历史上第一次系统规划工业布局。”

　　全国的其他很多城市也同样面临规划滞后之困，变革不适应新时期城乡发展规律的规划已渐成共识。2006年11月22日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《城乡规划法(草案)》。会议决定，该草案进一步修改后由国务院提请全国人大常委会审议。

　　建设部城乡规划司司长唐凯2006年早些时候说，《城乡规划法》草案把城市和乡村建设看成是整体的系统工程。唐凯说，现行的《城市规划法》目前已有多处不能满足实践的需要，主要问题包括：农村规划基本未考虑；把规划只看作技术性问题而不是政府公共政策；对违反规划行为的法律责任规定比较含糊等。

　　3年多之后再看，当年成都城乡一体化战略提出的变“城市规划”为“城乡规划”的举动，不是突发奇想式的变革，而是解放思想，实事求是，顺应城乡发展规律的顺势之举。

　　第二部：突破分治城乡规划从无到有

　　新的问题：怎么突破？

　　城乡一体化战略要求规划必须发挥战略引导和综合调控作用，按照“三个集中”的原则，优化配置各类城乡资源，统筹城乡交通、能源、教育、卫生、文化等各项基础设施建设，达到城乡一体、协调发展的目的。然而在当时，城市规划滞后、城乡分治之弊认识刚刚清楚之后，由此又引发一个新的问题：怎么突破规划的城乡分治？城乡规划应该是个什么样的规划？

　　一开始，有人以为突破规划的城乡分治很简单，“不就是把农村规划补起嘛？”可是落实到规划编制上，规划人员却感到像老虎吃天无从下口。

　　“刚开始大家没有领会到‘三个集中’的内涵，规划人员就以为编制城乡规划仅仅是补充以前没有规划的乡村规划，结果大错特错。”成都市规划局一位工作人员告诉记者，突破城乡分治并不是有些人所想象的“城市规划＋农村规划”方式，绝不只是做一下加法。这样做本质上依旧是城乡割裂，城市和乡村“两张皮”。

　　“那时候的学习会议很多，开始大家都不清楚城乡一体化是怎么回事，与自己的工作有什么关系，”一位规划人员告诉记者当初遇到的困惑，“还是画线条，上颜色，为什么就不一样了？”

　　钥匙：“三个集中”

　　作为科学发展和依法行政的基础，规划必须反映科学发展的规律。科学的规划首先是要用科学的思想、科学的办法去制定。

　　工业向集中发展区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中的“三个集中”顺应了城乡、三次产业、社会化大生产的规律。把工业集中到集中发展区去，集中发展区一般设在城镇，集中的工业带动第三产业的发展，人口也就逐渐集中到城镇中去了，人气、商气也就有了。工业化推动城市化，于是农民集中到重点镇以上的城市中去顺理成章，在集中的同时发生生产和生活方式的转变，从农民变为产业工人或服务业的工作人员，享受按照城市标准配套的居住和就业、社保等公共福利保障，共享城市化的文明和实惠。同时，腾出的农用地搞规模经营，发展现代农业，促进了收入的增加，促进城乡同发展共繁荣。

　　不单在全市范围内要推进“三个集中”，具体到一个重点规划区，也要按照“三个集中”来规划城乡形态。科学的规划解决真正、科学地集中，体现好了“三个集中”的规划，就是科学的规划。

　　“三个集中”是规划的目标，但更是办法，也是检验规划是否科学的一条重要标准。“三个集中”好比一把钥匙，成为规划编制和实施的指导思想。随着成都市一系列文件的出台，人们慢慢理解了“三个集中”，并开始逐步将之体现在规划上。

　　2003年，成都市抓住国土资源部试点土地利用总体规划修编的机会，成为试点城市之一。经建设部批准，成都同时开始了城市总体规划修编。成都市工业发展布局规划、成都市商业发展布局规划等产业规划也开始编制。各规划打破过去各自割裂甚至“打架”的旧有格局，编制时相互对照，紧密衔接一致。

　　“通常人们认为‘三个集中’只针对农村地区，其实它对于原有城市地区的发展也具有很大作用。比如我们编制的成都商业发展布局规划，就主要是调整商业过于分散的业态，将其分类集中，进行规划调整；物流，也不再分散布局，而是按照三个层次进行集中规划；现代服务业，金融、总部经济的布局也强调合理集中；城市的居住形态也开始发生变化，大力推进紧凑、节约的城市发展模式，并制定了新的规划技术管理技术规范，按照‘放开高度、控制密度、提高城市容积率’的思路进行规划。”2006年12月1日下午，市规划局副局长兼总规划师张樵告诉记者他对“三个集中”在规划上的作用的理解。而2003年成都城乡一体化刚刚推行时，这位总规划师说了一句广为流传的话：“我们在学校就只学了城市规划，城乡规划没有学过，连教材都没有”。人依旧是那些人，“三个集中”改变了这些人，这些人再通过手里的工作改变了城市的规划和发展。

　　全新规划 蓝图初成

　　指导思想的问题解决了，思路豁然开朗。2003年至2006年，成都市编制规划数量之多，速度之快，效率之高，覆盖之广，居于历史之最。

　　科学编制规划的工作加速运转。《成都市土地利用总体规划大纲(2004-2020)》编制完成，并通过国土资源部评审。经建设部批准，《成都市城市总体规划大纲(2004-2020)》修编完成。《成都市工业布局发展规划(2004-2020)》等产业发展规划相继完成全新编制。

　　2004年11月底，30个重点镇规划按时修编完成。一个由规划、国土、建委、计委、经委等部门相关负责人和特邀专家组成的审查组不到一个月就完成了全部规划的审查工作。有个别重点镇的规划未审查通过，被打回去数次修改。

　　《成都市农村地区规划建设管理办法》从无到有，开始指导农村居民住宅建设。在东欧、欧洲中部不太发达的区域，每幢农房的建设都是严格经过规划审批，成都农房建设审批也开始有了新“规矩”。首批农村新型社区建设规划已经完成。

　　如今的成都，规划范围不再是中心城区598平方公里,也不是城市规划区的3681平方公里,而是把全市12390平方公里辖区范围内进行统筹规划。按照“三个集中”来考虑哪儿发展制造业、哪儿发展旅游业、哪儿发展商贸业，层次分明；生态环境统筹，上下游、上下风、生态敏感区、城市发展区等因素都被统一安排；推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，努力形成以特大中心城市为核心，大中小城市有机结合，城市和乡村融为一体的城乡一体化发展格局。

　　第三部：制度创新 理顺管理加强监督

　　一套办法：提高水平

　　打破不适应城乡统筹的体制机制是城乡规划一体化过程中的重要着力点。摆在人们面前的又一个新问题是：如何确保新形势下规划编制的质量和水平？成都对此展开了一系列制度创新。

　　首先是规划编制市场的全面开放。“原来成都全市的规划绝大部分是我们局的规划人员和下属几个事业单位的设计院来做，即使人再聪明，可是脑袋数量也只有那么多。”市规划局一位工作人员说，而以前的规划覆盖范围面积小，只是按照技术规范操作，制作粗糙，反正也经常修改，所以能应付，现在城乡一体化了，原来那套行不通了。

　　普通成都市民可以经常在本地乃至全国的报纸上看到成都一些规划设计招标的消息。东部新区的规划、天府广场的规划，均全球招标。成都规划设计项目都公开招标，确保国内外有水平的设计咨询机构能够参与成都城市规划的设计制定。这是城乡一体化逼出来的“借脑”。

　　专家领衔制度、专家咨询制度很快建立。很多重大规划都由知名专家操作。成都市综合交通体系规划由西南交大教授张殿业领衔；成都CBD规划由世界知名的规划专家新加坡刘太格领衔。成都市同时还建立了规划专家咨询库，上百位各种领域、各种专业的专家经常参与规划设计咨询，并提供意见。

　　加强人大代表、政协委员对规划的监督作用的新制度也逐步建立。2004年10月，成都市政府正式聘请首批7名非国家公务员进入城市规划委员会，这些委员可以在重大规划研究和审议中发表“同意”或“不同意”的意见。这7名委员均来自人大代表、政协委员。

　　公众参与规划的广度得到空前扩大。在成都市规划办证大厅，市民鼠标一点就可以看到住宅小区未来的规划。一些更新的控制性详细规划在报纸上向公众公开。在后子门，成都市规划展览馆每周二至周日向公众免费开放，规划以沙盘模型、展板图画的形式出现并辅以讲解，专门的意见簿留下市民建议成千上万。

　　加强监督 设置“规划警察”

　　2004年，成都市规划委员会在全市城乡规划决策中的地位和作用得到明显加强，村镇以上重大规划都必须报市规划委员会审查。

　　2006年11月底，成都出台《关于进一步加强规划工作的意见》，完善了城乡规划审批制度，加强城乡规划空间管制，城乡开发建设按照统一规划、合理布局、因地制宜、配套建设的原则进行，注意保护自然和历史文化遗产，保护民族传统风貌，防止破坏生态环境。

　　2005年3月，被称为“规划警察”的成都市规划执法监督管理局成立，负责全市城乡规划监督管理工作，严查违法建设。同时设置成都市规划督察专员办公室。查处违法建设开始用上了卫星监测。一批违反规划的违法建设活动得到及时纠正和严肃查处。

　　严格规划管理 违反规划将问责“一把手”

　　2006年底，成都出台更为严厉的城乡规划监督制度。其中，管“人”是比较引人注目的重点之一。

　　城乡规划工作被纳入对各级党委、政府考核的重要内容。同时规定：本级行政区域内发生的违反规划的行为，造成严重后果的，追究当地党政主要负责人的责任。

　　在中心城区，由市规划局设置五个派出分局，在14个郊区(市)县单独组建城乡规划管理机构和规划执法队伍。各区(市)县委任免规划部门主要负责人要事前征求并充分尊重市规划局党组的意见。

　　城乡一体化实施以前那种郊区(市)县没有专门规划行政管理机构，而由事业单位负责规划许可和审批的现象，从体制上予以革除。

　　成立投促委 根治“有规划管不住”

　　2007年1月17日，成都市投资促进委员会正式挂牌成立，从创新招商引资体制机制入手，目标指向根治“有规划管不住”的深层次难题。

　　工业分散的源头在于招商引资发展工业推动经济发展的传统机制，财政“分灶吃饭”，乡镇甚至村都竞相招商，即使有了规划也难管住。继建立公共财政、规范政府职能的改革之后，成都新成立投资促进委员会，首先在重点产业、重点区域、重大项目上进行全市的统筹，就是按照城乡总体规划尤其是产业布局规划，协调项目的落户。统一各区(市)县招商的优惠政策，最后由投资者在符合规划的地点选，在其他地方选，则不予支持。这就从更深的体制机制保障规划的实施。

　　结语：胡锦涛总书记曾经指出，科学发展观揭示的是发展的普遍规律，对全国都有重要的指导意义，各地区各部门都要结合自己的实际情况来落实科学发展观，注重解决自身发展中存在的突出矛盾和问题，更快更好地推动各项事业发展。

　　成都城乡一体化打破城乡二元结构、先行建立起从无到有的城乡规划体系的实践，就体现了顺应规律的光辉。马克思主义哲学认为，把握了事物的本质及其联系，就把握了必然性，也就把握了事物的规律。3年多前成都将城市规划变革为城乡规划，与时下《城乡规划法》的呼之欲出，显然并非巧合，而是共同体现了一种历史性的必然。

（执笔人：成都商报 记者 张元龙）

2007年4月10日