进一步完善土地分类

　　现行的《土地管理法》第四条第二款将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地三大地类。

　　笔者认为这种分法不科学，且与国土资源部 2001年制定的《土地分类》存在较大差别，应当加以修改。

　　在对农用地、建设用地范围的列举中，将《土地分类》确定为三级类和二级类的土地并列列举，违背了一般的语法习惯，破坏了列举地类之间的平衡性，容易使人产生误解。具体表现在：在对农用地范围的列举中，将三级类的“农田水利用地、养殖水面”同二级类的“耕地、林地、草地”并列列举;在对建设用地范围的列举中，将三级类的“军事设施用地”同二级类的“公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地”并列列举。

　　在对农用地、建设用地范围的列举中，遗漏了一些重要的地类，使人对漏列土地的地类归属产生疑问。如：在对农用地范围的列举中漏列了园地、其他农用地;在对建设用地范围的列举中漏列了商服用地、仓储用地、公共建筑用地、特殊用地。

　　在对农用地、建设用地范围的列举中，地类名称不够准确。如：农用地范围中的“草地”应为“牧草地”;建设用地范围中所列的“城乡住宅、旅游用地”的地类名称并不存在。

　　未利用地仅在法条中规定了其含义，而未对其范围作出明确规定。修改《土地管理法》时应当在法条中增加未利用地范围的列举性规定。

　　根据法律法规、规章的效力位阶原则，《土地管理法》的效力优先于作为部门规章的《土地分类》。但由于《土地管理法》颁布在先，其在 1998年修订时没有充分考虑土地分类等相关因素，对三大地类范围的列举不够科学、准确。为保持法律法规与部门规章之间的一致性，建议将《土地管理法》第四条第三款修改为：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、工矿仓储用地、公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地和其他土地。”