土地管理法中集体土地流转的法律问题解析

　　《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”目前，集体土地使用权可以转让,但仅能转让给本集体成员且不可以转让用于非农业建设。除非将集体土地通过征收程序完成国有土地的‘变性’，再通过国有土地的流转程序进行交易流转，否则不得用于其他用途。

　　集体土地流转用于非农建设的条件

　　通过征收集体土地“变性”成国有土地再行流转，只是集体土地用于非农建设的合法路径之一，而非唯一。《土地管理法》第63条的但书部分就提供了多样化的路径。指出企业破产、兼并等情形均可导致集体土地发生流转并可用于非农建设，但必须同时满足以下条件：

　　1、企业是乡镇企业。根据《土地管理法》第43条的规定可知，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。在农民集体所有的土地上兴办企业的，只能是乡镇企业，而不能是其他性质的企业。对于何为乡镇企业，《乡镇企业法》第2条进行了详细的规定，此处不赘述。

　　2、企业用地符合土地利用总体规划。根据《土地管理法》第59条的规定可知，乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照《土地管理法》第44条、第60条、第61条、第62条的规定办理审批手续。同时，根据《乡镇企业法》第28条第1款的规定可知，举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划。

　　3、企业用地依法取得。即须按照《土地管理法》第44条、第60条、第61条等的规定，企业建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续;以及其他审批等手续。同时，根据《乡镇企业法》第28条第2款的规定可知，举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。总而言之，是需要依法取得土地使用权。

　　4、企业发生破产、兼并等情形。根据《乡镇企业法》第11条的规定可知，乡镇企业依法实行独立核算，自主经营，自负盈亏。具有企业法人资格的乡镇企业，依法享有法人财产权。同时，根据《土地管理法》第63条的规定，导致集体土地发生流转并可用于非农建设的理由或原因，包括了企业破产、兼并等情形。

　　因此，从《土地管理法》第63条可知，通过征收集体土地“变性”成国有土地再行流转，只是集体土地用于非农建设的路径之一，而非唯一。集体土地，尤其是集体建设用地，《土地管理法》第63条的但书部分，在《宪法》、《民法通则》、《物权法》等法律，甚至就是《土地管理法》本身对集体土地流转的法律限制当中，仍然留下了一个可以合法流转的“口子”，只不过，这个“口子”需要满足的前提条件较为苛刻。

　　集体土地流转的类型

　　集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转。前者是指集体土地所有者与建设用地使用者之间的土地使用权流转关系;后者是指土地使用者相互之间的土地使用权流转关系。二者是集体土地流转涵盖的两个层面，二者间有很大差别：

　　一是土地所有权的流转，只能从集体所有土地流转到国家所有土地，是单向性的流转，也是首次和唯一一次次数的流转。因为根据《宪法》第10条第1款和第2款的规定可知，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地所有权的属性有且只有两种，即国家所有和集体所有，不可能出现其他第三者所有。

　　二是土地使用权的流转，在保留集体土地所有权不变的情况下，集体土地的所有者可以将其一定期限的土地使用权流转给符合法律规定的人使用，同时在合法的前提下，该人也可以再次流转集体土地的使用权给其他人使用。因此，集体土地使用权的流转，存在首次流转与再次流转之分。

　　而《土地管理法》第63条的但书部分，是集体土地使用权的再次流转，而不是首次流转，在乡镇企业依法从集体土地所有者那里获得土地使用权时，是集体土地所有者将土地使用权首次流转给乡镇企业使用，乡镇企业因《土地管理法》第63条但书部分规定的破产、兼并等情形，可以依法将土地使用权再次流转给其他人。

　　因此，集体土地的流转，并不仅仅只是指从集体所有的土地经依法征收等流转成国家所有的土地，还包括集体所有的土地使用权从集体所做者处首次流转到乡镇企业等土地使用者处，而乡镇企业等土地使用者又可依法将其享有的集体土地使用权再次流转给第三人使用。而这三种类型的集体土地流转，适用的法律条件、程序、方式、障碍，以及法律后果等各不相同，不能混淆。

　　集体土地流转，涉及法律问题较多，业界讨论也较多，我们须清晰辨别集体土地用于非农建设的合法路径，除了通过征收集体土地“变性”成国有土地再行流转外，还可能因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。

　　最后，我们也应看到，集体土地流转存在首次流转与再次流转的区别，集体土地所有权只能是单向性的唯一一次流转，但土地使用权却可以再次流转。另外，在对集体土地的土地用途进行分类时，须严格依法、依规确定，否则将引起集体土地流转过程中法律适用的混乱或混淆。对相关法规的认识将帮助我们避免部分纠纷，更好地解决问题。