政府投资项目征地拆迁政策法规

　　随着市场经济的不断发展完善，城市建设规模不断扩大,征地拆迁成为城市建设中重要的一环。征地拆迁工作因其本身行业的特殊性，涉及面广、环节多而复杂、政策性强，并且与城市的发展和人民群众的切身利益紧密相关。广州市大规模的城市拆迁是以1997年内环路拆迁为标志开始的，并探索性地实行了市政工程的项目业主负责制，逐步形成一系列征地拆迁管理及补偿方面的政策文件，并且率先在全国实现了城市拆迁的信息化管理。

　　但随着我市市政征地拆迁规模和范围的进一步扩大，我市的征地拆迁工作开始突现出许多问题，一些是由于以前的工程手续不完备、过程不规范等遗留的问题，如内环路工程遗留至今的结案结算问题;一些是由于市政工程征地拆迁管理体制产生的问题，比如不同项目不同业主造成的“多头管理”、“标准不一”等问题;但大部分是由于政策法规、补偿标准、配套措施等的缺位或滞后而带来的问题，比如拆迁评估机制、拆迁争议解决机制，以及失地人员的社会保障等这些问题。

　　因而，为进一步规范和完善我市的征地拆迁政策法规，理顺征地拆迁管理体制，切实保障被征地拆迁人员的合法权益，快速有序地推进市政建设项目，在市政府的指示和市建委的领导下，由市建委工程督办处、市国土房管局用地处、市拆迁办、市道扩办等单位和部门组成征地拆迁政策调研课题组，对我市征地拆迁政策法规的现状、存在问题以及其他城市的先进经验和做法进行调研，拟对我市征地拆迁政策法规的统一完善提供参考。

　　此次调研，课题组采取了座谈、实地考察等方式，尽量搜集一手资料。课题组先后到海珠区、芳村区、开发区的国土房管部门、区建设局、土地开发中心以及拆迁实施单位等进行了座谈，了解建设项目征地拆迁过程中遇到的实际问题;召集我市几大房地产开发商，各自谈了征地拆迁过程中遇到的问题、实际如何操作以及对当前政策法规的意见和建议;并与部分被征地拆迁人的代表进行了面谈，了解被征地拆迁方的意见。随后，课题组又赴厦门、南京、上海、杭州等经济较发达、城市建设规模较大、征地拆迁制度较完善的城市进行了专题调研。

　　第二部分 广州市政府投资项目征地拆迁中存在的问题

　　一、广州市征地拆迁立法现状

　　广州市征地拆迁立法是随着国家政治、经济体制的改革而发展变化的，并不断地调整和发展以适应不同时期客观现实的需要。目前，已初步形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《广州市城市房屋拆迁管理办法》等一系列法律、法规、规章构成的法律体系，即包括土地征用政策法规、城市房屋拆迁管理、征地拆迁行业管理等方面的规定，这些政策法规成为指导我市征地拆迁工作的依据，在我市城市建设中功不可没。

　　但毕竟广州市大规模的城市拆迁是从1997年才开始，因此，政策法规研究也相对落后。在集体土地征地拆迁管理、操作性强的征地拆迁工作实施细则、详细具体的补偿标准，以及相应的配套规范不尽完善，随着我市市政征地拆迁规模和范围的进一步扩大，政策法规的不完善就造成了征地拆迁工作不规范，城建工作难以推进，社会矛盾激化等一系列问题，从而成为制约城市发展的瓶颈。如何解决这些问题已经成了规范征地拆迁工作、维护社会稳定、促进城市发展不可逾越的问题。

　　二、前期审批手续不完善导致遗留问题多

　　目前我市市政征地项目的审批手续多不完善，有的红线尚未划出就开始实施征地，而污水项目则根本没有红线，实施拆迁多是依靠施工图。因而导致大部分被征地单位不予配合，很多情况下只能采取借地的方式。采取借地方式，只要就借地范围、借地时间、借地单价协商一致就可以施工。但采取借地方式却留下了极大的隐患，因为市政工程多为永久性设施，施工完成后很难按原状退地给对方，比如污水项目中，施工多为在被借地范围的地下敷设排污管道，在地上进行绿化。虽然表面上看地上没有什么设施，但实际上敷设了管道的地上范围也是不能使用的。即使被借地方接受了退地，实际上其再使用这块土地的权利已经无法得到保障。而有些项目则是在借地范围内的地上设置了永久性设施，如地铁二号线项目赤岗站地铁公司借用某工程队的土地，约定借用期限为三个月，用后退回。但地铁施工完毕后该工程队拒绝接收土地，理由是该土地上设置了地铁出入口、沙井等设施，导致其不能正常使用。并以此为由提出诉讼，要求地铁公司继续按原标准支付借地补偿费，直至将地上所有设施拆除后按原状交地。这就造成矛盾，因为对于工程队而言，地铁公司未经其允许在其土地上设置了永久性设施，导致其不能正常使用，实质上是一种侵权行为;而对于地铁公司而言，地铁出入口、沙井等设施是经规划部门验收合格的永久性设施，不可能拆除，而如果该工程队一直不肯接地，则地铁公司可能要无限期地支付借地费，这将是巨额的。因此，如何平衡双方的利益就成为一个难题。

　　三、征地补偿标准不科学导致同地不同价

　　按《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过15倍。“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，不仅使补偿费用偏低，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大，据市、区统计局提供的三年平均亩产值低的是1000多元/亩，高的达14万元/亩。因稻田、水果、花卉等的产值非常不同，补偿的金额就不相同，根据《土地管理法》第四十七条、广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法(下称《实施办法》)第三十条规定：果园地土地补偿倍数为5-7倍，安置补助倍数为3-5倍。一般情况下，果园亩产值为3000-5000元，据此标准，即使按上限，每亩果园地补偿价为4-6万元。如海珠区果树地均为优质土地，一些果农仅以此为生计，4-6万元的补偿价偏低。按此标准进行补偿，会导致低产值的农作物没人愿意生产。而且，以什么样的基数补偿、以多少倍数补偿，相关部门掌握着较大的自由裁量空间，补偿的随意性也较大，引发了大量争议和纠纷。如地铁三号线工程番禺段的征地补偿问题。厦滘村认为目前番禺区的征地补偿是按整个番禺区平均产值计算的，违反《土地管理法》规定，要求按现有种植苗木的产值补偿。榄塘村以金山主变电站征用的7.6亩地是其发展用地为由，要求按高价60万元/亩征用。钟村镇要求地铁控制的土地按周围700亩总面积的15%补偿，一次性划给镇政府，才能办理征用土地事宜。这不仅使农民的利益得不到保障，而且也增加了征地补偿的难度。

　　四、房屋拆迁最低补偿标准不符合实情难以落实

　　《广州市城市房屋拆迁管理办法》(下称《管理办法》)规定，被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按最低补偿标准支付。广州市房管局于2004年9月1日公布穗国房字〔2004〕577号文据此做出了规定，规定东山区、越秀区、荔湾区、海珠区、天河区范围内的被拆迁住宅房屋的最低补偿标准为3000元/平方米，白云区、黄埔区、芳村区范围内的被拆迁住宅房屋的最低补偿标准为2000元/平方米。但最低补偿标准在执行过程中存在诸多问题。主要有：(1)采取各区“一刀切”的方式不符合实情。对于海珠区、天河区偏远地区地块而言，3000元/平方米的最低补偿标准过高;对于芳村区中心区地块而言，2000元/平方米的最低补偿标准过低。(2)没有考虑房屋结构情况。如海珠区某地段拆迁房屋评估价为：砖木结构2100元/平方米，混合结构2600元/平方米，框架结构2900元/平方米，而该地段又不属于增加20%补偿价的范围，因此，将上述三类不同结构的房屋最低补偿标准统一规定为3000元/平方米，显然不合理。(3)仅适用于广州市市辖区范围内实施的房屋拆迁，而且仅指国有土地住宅房屋，而农民宅基地房屋则不适用于该标准。

　　五、征地拆迁争议解决机制不完善导致项目难以推进

　　1、裁决程序存在的问题

　　在通过协商无法与拆迁户达成一致意见时，法律赋予拆迁人具有申请裁决和提起诉讼的权利。国务院《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)规定了行政裁决和行政强制执行制度，但由于该条例对行政裁决条件、程序、时限等未作出具体规定，在实施中出现了滥用行政裁决和强制拆迁的行政行为，因拆迁行政裁决和行政强制执行不规范引发的上访已成为群体性拆迁上访的主要原因。建设部于2003年12月30日发布了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(下称《裁决规程》)，并于2004年3月1日起施行。《裁决规程》明确了行政裁决及强制拆迁的程序。该规程第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。但我省并未据此制定具体的标准和程序，只是广州市人民政府于2004年5月22日发布了《广州市城市房屋拆迁裁决规则》，其中第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，裁决机关在受理裁决申请前，应当进行听证。可见，对于何为“户数较多或比例较高”，仍然没有明确的界定。导致目前拆迁人在协商不成时无法进行裁决。

　　2、强拆程序存在的问题。

　　《拆迁条例》第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。《裁决规程》对强制执行的条件、程序、时限等又作了进一步明确和细化，但是在实际操作中却往往造成执行难的问题。在实务中，即使拆迁手续完备，程序合法，已经裁决机关裁决，并用在拆迁人已支付了补偿款的情况下，执行机关却往往不予执行，原因就在于执行机关主观的认定被拆迁人是弱者，从社会稳定角度出发，对已经发生效力的裁决书、判决书都不予执行。使严格的裁决、强拆等规定成为一纸空文。使拆迁人希望通过法律途径解决拆迁补偿的目的无法实现，而被拆迁人在得知无法强制执行后，会在生效裁决已确定的补偿标准上，又提出进一步加价的要求。从而使得拆迁补偿久拖不决，增加了拆迁成本，阻碍了拆迁进度。

　　3、集体土地上房屋拆迁尚无争议解决机制。

　　对于城市规划区内国有土地上房屋拆迁目前已基本有法可依，包括从审批、补偿、评估、裁决以及诉讼都有相应的规定。但对于集体土地上的房屋拆迁，则还处于无法可依的状态。一般认为，需在集体土地上进行开发建设的，应当先行征用土地，将集体土地国有化，然后再进行房屋拆迁。关于集体土地的征用与补偿，《土地管理法》及其实施细则已经作了明确规定。但实际操作中存在的问题是，在将集体土地征用为国有土地的同时，就不可避免地会涉及到集体土地上房屋的拆迁，即使就土地征用问题与村集体达成一致协议，并做了补偿，但集体土地上的宅基地房屋也不能必然就转为国有土地上的产权房屋，这不仅需要国土房管部门进行变更登记，且还涉及到村民“农转非”问题，而不是简单的把宅基地证变更为国有土地房产证就可以解决的。而且，这样复杂地转来转去都无疑会增加拆迁补偿各部门的工作量，降低拆迁效率，却并无实质意义，因为转为国有的目的就是为了可以适用《拆迁条例》或《拆迁管理办法》，使其有法可依。最终目的还是为了解决补偿问题。因而，实务中往往是征地和拆迁一并进行。但是由于没有相关的法律法规依据，只能通过协商来进行补偿，对于协商不成的，却无法定的救济途径如裁决、诉讼、强制拆迁等程序可以援用，使拆迁陷入僵局。

　　六、集体土地上房屋拆迁补偿标准不统一导致谈判难

　　在实际拆迁工作中，集体土地房屋拆迁的情况很复杂，迫切需要有一些操作性强的政策法规来指导，而《拆迁条例》和《管理办法》只适用于国有土地上的房屋拆迁，市国土房管局穗国房字〔2004〕577号文规定的拆迁补偿标准，也仅适用于广州市市辖区范围内国有土地上的房屋拆迁，而农民宅基地房属于农村集体所有制土地上的房屋，不适用于该标准。《土地管理法》和《实施办法》在集体土地房屋拆迁方面的规定也不太具体。因而，集体土地上房屋拆迁的政策法规在广州市尚属空白，目前实务中的操作办法实际是沿用以前按购买商品房的金额，扣除土地出让金进行补偿。这种办法对于非本地农民购买集体土地建的宅基地房来说，拆迁补偿很合算，但对只有一户一宅的本地村民来说，其所得的补偿款就不可能买到商品房，也不一定能买得到适合的宅基地房，这也给拆迁工作增加了难度。目前我市宅基地补偿有些是依据穗扩〔2001〕82号以及扩建办发183号文件，但在具体操作过程中存在效力层级低、不全面、不细致之处。再由于市政工程的业主众多，有的业主不承认183号文件，另订补偿标准，如开发区、大学城等，在关洲区中，就有3000元/平方与850元/平方米的两个补偿标准。导致全市范围内补偿标准不一，被拆迁人形成攀比，协商难以进行。

　　七、征地拆迁中对弱势群体的保护政策薄弱

　　在征地拆迁过程中，不同工程不同区域不同范围会存在着一些特殊的被拆迁人，比如城乡孤寡老人、极端贫困人口、残疾人与灾民，以及部分离退休人员、失业及下岗职工家庭。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，有些甚至三代同居几十平方米的小屋。因而，在拆迁过程中一定要考虑到他们与一般被拆迁人的差异和特殊的需求。如花地河豆腐涌工程中就有很多这样的村民，因生活状况较差,居住条件紧张,导致违章搭建过多。还有很多历史用房，根本没有报建及产权资料，但却是这些人一直赖以生存的栖身之地。若只按合法产权补偿,根本无法保障其基本居住生活需要。拆迁的目的是使人民生活条件改善而不是实际上降低其生活标准。在以往的征地拆迁过程中，扩建办发[1999]82号文中规定，对于人均厅房面积小于5平方米的，应按应安置人口数以每人5平方米的面积予以安置(如需异地增幅系数或楼层增幅的，在些基础上再增幅)，也就是说，对于人均居积面积少于5平方米的，在拆迁安置时一律按不低于5平方米的面积予以安置，以保证其被拆迁后的居住条件。但这项规定由于国务院新的《条例》的出台，而予以删除了。

　　以上这些特殊群体可以笼统的被称为弱势群体，民政部提供的享受城市最低生活保障待遇的对象即传统的“三无”人员(即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的孤老残幼)仅是弱势群体的一部分，特困职工、失业人员及其家属、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口也都在这一范围内。关于弱势群体，应以民政部门按收入水平等因素综合界定。

　　第三部分 厦门、南京、上海、杭州四城市

　　征地拆迁工作的先进经验

　　一、四城市征地拆迁的基本情况

　　课题组认真听取了四个城市国土房管部门负责征地拆迁的管理、实施人员的介绍，分专题问题进行了深入交流，共同探讨了征地拆迁工作中的做法、经验及面临的问题。总的来说，四城市由政府实施统一的征地拆迁工作，征地拆迁政策法规制定得比较完善，全市补偿标准比较统一，集体土地上的拆迁行为比较规范，对被拆迁人特别是失地农民的保障机制比较完备，政府各职能部门密切配合、强制拆迁手段运用比较灵活。

　　(一)征地拆迁政策法规和实施细则较完善。

　　四城市中，基本上都制定了相对完善的征地拆迁政策法规，包括土地征用政策法规、城市房屋拆迁管理、集体土地征地拆迁管理、征地拆迁行业管理，都制定了符合本城市特点的、操作性强的征地拆迁工作实施细则，有经市政府或物价、国土房管部门联合制定的补偿标准，以及相应的评估机制、争议解决机制等配套规范。如在补偿标准和操作细则方面，厦门市政府颁布实施了《厦门市人民政府关于印发厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定的通知》，厦门市物价局、国土资源与房产管理局联合发文的《厦门市城市房屋拆迁补偿重置价和房屋拆迁补助费等价格标准》等文件;南京市政府颁布实施了《南京市城市房屋拆迁区位级别》，南京市物价局、南京市房产管理局联合发文的《南京市城市住宅房屋拆迁保障单价标准》和《南京市城市房屋拆迁补助价格、奖励标准》等文件;杭州市政府《关于贯彻实施〈杭州市城市房屋拆迁管理条例〉的若干意见》和《补充意见》等具有很强操作性、规范性的文件。

　　(二)征地拆迁的补偿标准较明确。

　　1、不分投资主体和用地性质，一律同价。

　　除杭州外，其他城市对于非农建设征用集体所有的土地，土地补偿费和安置补助费的测算标准是统一的，这些标准并不因建设项目投资主体和用地性质的不同而有差别，也就是市政建设项目与房地产开发项目的征地补偿标准是一样的。南京市曾在2000年发布宁政发[2000]86号《南京市建设征用土地补偿和安置办法》，区分了城镇规划区内市政项目与非市政项目采取不同的征地安置标准，但随后发布的宁政发[2004]93号《南京市征地拆迁补偿安置办法》将该区别取消，采取了不分建设项目性质、同地同价的补偿方式。可见，统一补偿标准开展征地工作已渐成主流，因为对于土地所有者的集体经济组织来说，被征用土地的实际价值及人员安置费用，并不随着建设项目投资主体或用地性质的不同而有差别，虽然公益性建设将改善其生产生活环境，集体经济受益，但对于失征个体而言，因投资主体或用地性质的不同造成补偿标准不一，而承受的利益损失却是巨大的，因此，实行差别补偿不尽合理。

　　2、实行综合年产值与区片综合价。

　　在测算土地补偿费和安置补助费时，四城市都根据自己城市的实际情况，不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析，在一定区域范围内确定一个相对固定的测算标准，即确定综合年产值而不是被征用土地前三年的平均年产值。厦门市将耕地的综合年产值定为每亩2480元，并根据区位确定了各区的区位因素系数，以此为基础计算土地补偿费。南京市规定土地补偿费按土地补偿费综合标准计算,不分地类,一律为1.8万元/亩。采用综合各种因素后确定的综合产值作为补偿标准，而不再与地类的实际产值挂钩，甚至不再划分地类直接规定补偿金额，解决了当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、相邻地块因产值不同而补偿标准不一等突出问题。农用土地定级估价的结果直接为征地制度改革提供科学依据，这也符合国土资发〔2004〕238号文件要求。

　　(三)集体土地上房屋拆迁较规范。

　　由于我市还没有出台集体土地上的房屋拆迁政策，具体实施的补偿标准和操作办法散见于市道扩办、广州开发区、南沙开发区、大学城建设指挥部等单位制定的文件中，全市没有统一的补偿标准和操作细则，因此，集体土地上的房屋拆迁是本次专题调研的重点问题之一。

　　1、集体土地上的房屋拆迁管理体制问题。

　　在调研中，大家一致认为，集体土地上的房屋拆迁，也应该如城市国有土地上的房屋拆迁一样，需要有一套完整而齐备的管理、审批机制，但由于缺乏上位法，各地在立法上都相当谨慎。厦门市政府制定了《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》、《厦门市征用土地补偿费用标准暂行规定》等7个相关及配套政策规定，规范集体土地房屋拆迁工作。南京市政府也制定了集体土地上的房屋拆迁管理办法，并率先在全国实行了集体土地上的房屋拆迁许可证制度。上海市政府也制定了《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》。杭州市集体土地上的房屋拆迁工作制度比较健全、操作比较规范，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》由市人大常委会通过、浙江省人大常委会批准，法律效力非常高;同时，也制定了一系列诸如《关于征(使)用集体所有土地房屋拆迁核发拆迁许可证和验收合格证有关问题的通知》、《杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁服务工作管理暂行办法》等，使得集体土地上的房屋拆迁工作能够依法、依规顺利推进。

　　2、集体土地上房屋拆迁补偿方式问题。

　　由于集体土地房屋拆迁涉及到农村村民的居住、生产生活出路问题，因而四城市除参照城市房屋拆迁实行货币补偿和产权调换两种方式外，也采用留地安置、划地复建等安置方式。

　　厦门市政府发布的《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》，征用集体土地房屋拆迁的补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，集美区、海沧区、同安区、翔安区等郊区在规划许可的条件下，经拆迁人报所在区人民政府批准，可以采用批宅基地自建的补偿方式。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋所在区位的房屋补偿价及房屋的重置价结合成新确定;实行产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价;批宅基地自建的，宅基地按照 “一户一宅” 的原则执行，被拆迁房屋按照重置价结合成新给予补偿。被拆迁房屋建筑面积大于新批建房屋建筑面积的，拆迁人应对多出的部分按区位房屋补偿价给予补偿。

　　南京市拆迁补偿方式分为货币补偿、自拆自建两种，但对于这两种方式，在《南京市征地拆迁补偿安置办法》中有严格的规定，只有远离市规划建成区的偏远农村，才有可能被允许选择自拆自建方式，此举一是因为土地资源本身有限，二是可以避免二次拆迁。目前南京市货币补偿方式占整个拆迁市场的90%。

　　上海市按照被征地的村或者村民小组建制撤销与否作为区分，补偿方式分为货币补偿、与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换以及易地建房补偿三种，也严格界定了易地建房的范围和条件，从严控制此类补偿方式的比例。

　　杭州市集体土地上拆迁私有住宅用房，实行迁建安置或者调产安置，迁建安置是指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置;调产安置是指以拆迁人统一建造的多层成套住宅用房，作为产权调换用房，安置被拆迁人，实行产权调换安置的，经拆迁人与被拆迁人协商一致，也可以由拆迁人对被拆迁人实行货币化安置，由被拆迁人自行解决拆迁安置用房。对于集体土地上的非住宅房屋拆迁，按照是否属于市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁，予以货币补偿或产权调换补偿。

　　3、集体土地上房屋拆迁争议解决机制问题。

　　建立完善的裁决机制，切实解决征地拆迁过程中的各类纠纷，是保护被征拆农民、集体组织合法权益，以及顺利推进工程建设的有效途径。对于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁纠纷，因有国务院《城市房屋拆迁管理条例》以及其他配套规定，各城市已基本制定了相应的规章制度，基本上有法可依。但对于集体土地上的房屋拆迁争议的解决，因为没有上位法或专门的政府规章，目前还没有一个完善的机制。在调研的四个城市中，有的制定了自己的争议裁决办法，如厦门市、南京市参照国有土地房屋拆迁办法对集体土地上的房屋拆迁纠纷进行裁决，杭州市也制定了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》。

　　4、集体经济发展留用地问题。

　　留地安置已成为征地补偿安置的重要形式，它体现了对集体经济组织和农民土地财产权益的保护，其所隐含的价值往往高于按当地标准测算的征地补偿和安置补助费。目前四城市都在积极探索留用地补偿方式，杭州市在全国走在前列，目前已出台了《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》，按建设项目征用撤村建居村农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标，并对留用地指标的管理、使用以及建设项目管理都做出了相应规定。南京市也已经起草了留用地管理的草案，对留用地项目的规划、选址、项目限定、资金来源以及土地使用权性质都做出了相应规定，最主要的是根据村集体土地状况，制订了留用地限制在30-100亩的规定，颇值得我们借鉴。上海市也已着手准备制订相应政策。

　　(四)市政项目拆迁安置房的建设与管理较规范。

　　四城市用于市政建设项目拆迁补偿安置的房屋，都是统一由政府负责统筹兴建，统一使用，统一管理，并且与经济适用房、解困房、廉租房等政府工程统一使用和管理。如厦门市由建设局统一兴建，当建设项目需要安置房时，由拆迁人凭拆迁安置协议向房管局申请，由房管局分配指标后将产权先办到拆迁人名下，项目结案后剩余安置房退回房管局。南京市从2000年开始实施“三百万工程”，即拆迁100万平方米的危房，建设100万平方米的经济适用房和100万平方米的中低价房屋，以保障市政建设项目的拆迁补偿安置需要。上海市也为市政建设项目拆迁补偿安置搞“两个1000万工程”，即建设1000万平方米市政拆迁安置用房和1000万平方米的经济适用房，同时，各区政府也结合本区拆迁实际，建设安置用房和经济适用房，以此满足拆迁补偿安置用房的需要。

　　(五)房屋拆迁评估机制较健全。

　　这四个城市对于房屋拆迁的评估都制定了相应的规定，上海市和南京市都制定了国有土地房屋拆迁评估管理规定，配套出台了《拆迁评估技术规范》;对于集体土地房屋拆迁，上海市也制定了区别于城市房屋的评估技术规范，这些配套措施形成房屋拆迁补偿政策的支撑体系。为贯彻房屋拆迁评估的“公开、公平、公正”原则，上海、南京和杭州进行房屋拆迁时，都采取一户一评的做法。评估公司的产生都是由房管部门推荐、被拆迁人投票产生，如杭州市的做法是，由市房管部门召集全市具有拆迁评估资质的房地产评估机构，经现场摇号公证，产生3家评估公司，成为被推荐评估单位。这3家被推荐的拆迁评估公司的情况将拆迁现场公告10天。拆迁项目涉及的被拆迁人可按照自己的意愿，投票选择其中1家，根据多数票额，最终确定拆迁评估单位。由这家拆迁评估对红线内被拆迁房屋一一进行评估，并将评估结果再次在现场公告，以做到公开化、透明化。上海和南京的做法与杭州类似。这种做法无疑更具公正、公开和透明性，因评估单位是被拆迁人投票选出的，因而评估结果也易为其接受。而且，主管部门会对评估所采取的技术规范进行严格的限定，确保同一地段的评估价不会相差太大，这一点，在南京市最为突出。当然，也有负面效果，就是每户都评估无疑会增加项目成本，而且采取被拆迁人投票的方式，会导致候选的评估公司采取不正当手段进行拉票等地下活动。

　　(六)适当采用强制拆迁效果较明显。

　　对于强制拆迁问题，虽然国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七明确规定，拆迁人有申请政府或人民法院强制拆迁的权利，但在实际操作中，因为维护社会稳定等问题，各城市在强拆问题上都比较谨慎。虽然如此，各城市还是坚决按照《条例》授予的权利，依法实施强拆。南京市虽然于2003年出现了被拆迁人翁彪自焚事件，但该市认为只要操作规范、程序合法、标准合理、补偿到位，在“七公开”、“六项制度”的保障下，“应该理直气壮地申请并执行强拆”，并认为“强拆是推进拆迁的一个有效手段，也是最终手段”，从去年起至今按新的拆迁政策拆迁1.5万户，区政府接受行政强拆申请约100起，真正执行近40起，比较有效。上海市近几年拆迁强度和规模都比较大，今年上半年就发生强拆约1200户，99%以上是行政强拆，他们认为，“不要因为维稳等社会问题而不敢强拆，因为如果不强拆，被拆迁人也会上访，也会引发社会不稳定问题，所以政府一定要转变观念，坚决依法、依规实施强拆。”杭州市碰到的强拆难题与我市类似，执行起来也比较困难，但也有强拆个案发生。

　　(七)拆迁中弱势群体的保护政策上有创新。

　　在拆迁工作中，都会碰到这样那样的困难家庭，按照拆迁补偿标准，肯定不能维持原有的生活状况。四个城市在保护弱势群体问题上，都创新采取了一些的做法来改善弱势群体的生活、居住困难。

　　厦门市政府印发了《厦门市城市房屋拆迁低收入经济困难家庭认定办法》，界定低收入经济困难家庭为家庭成员人均实际收入低于最低生活保障标准1.5倍的家庭。《厦门市城市房屋拆迁管理条例》第三十一条，规定了对低收入经济困难家庭设定基本保障建筑面积。第三十二条规定被拆迁人属低收入经济困难家庭的，被拆迁房屋是其唯一居住场所，未经析产或者变更房屋租赁关系，且建筑面积小于基本保障面积的，按基本保障面积结合本规定的有关规定给予产权调换、公有房屋安置或者货币补偿;低收入经济困难家庭实行产权调换或者公有房屋安置，因安置房平面结构原因造成超面积安置的，被拆迁人或者房屋承租人一次性缴交超面积购房款或者安置分配费确有困难的，应予以缓交或者适当减免。第三十三条规定， 中低收入的被拆迁人、房屋承租人申请经济适用房、廉租房，符合条件的，有关部门应当优先安排。

　　《南京市城市房屋拆迁管理办法》第二十七条规定，住宅房屋符合下列情形的，补偿金额的计算分别为：(一)房地产市场评估单价低于所在区位级别拆迁保障单价的，按照拆迁保障单价计算;(二)被拆迁人仅有一处住宅，且获得的货币补偿金额低于本市当年最小户型标准的经济适用住房总价的(以一个房屋所有权证或者其他合法房产凭证为准)，拆迁人应当按照该总价对被拆迁人予以补偿。南京市物价局、南京市房产管理局每年定期公布《南京市城市住宅房屋拆迁保障单价标准》。可见，南京市制定了两个最低保障，即最低单价和最低总额，最低单价即所在区位级别拆迁保障单价，由市政府根据区位内的二手房交易市场平均价公布。同时采取最低总额保障，即获得补偿的总价不得低于本市当年最小户型标准的经济适用住房总价。这两个底线的设置可以使原来居住条件较差的弱势群体通过拆迁获得较好的居住条件。同时对于符合条件的“困难户”，还可以提供廉租房，但对于廉租房的审批设置了严格的实质和程序要件，首先要由房改办来确认是否符合申请廉租房的条件，然后登报公示接受社会的监督，公示期满没有异议的才会予以审批。从而避免该项保障权利被滥用，以保证真正困难的人能够获得安置。

　　上海市从今年9月份起，试行一种全新的安置方式——租赁安置。这种安置方式，适用于经认定的属于民政救济对象、社会孤老、重大手术患者、丧失或部分丧失劳动能力人员及残疾人群、大重病对象等特殊困难的被拆迁家庭。试点阶段的租赁房屋以配套商品房为主，原则上每户租赁一套。被拆迁人与房屋经租机构签订租赁合同后，被拆迁人拿出安置款中的70%作为15年租金和保证金(保证金包括租期内租金上涨补差保证、房屋设施维护及公用事业费保证等)，15年后或继续租赁或买断产权;剩余30%安置款付给被拆迁人，可用于装修或其他用途。租赁安置试点中，以优惠房源承租租赁房的租赁期一般为15年。市场租金由政府权威部门对应时点租赁房屋周边相似物业平均租赁价格确定，优惠租金按市场租金优惠一定比例确定，且远低于市场价。五年后每三年由经租机构根据适用对象的规定重新审核承租人是否仍符合优惠租金条件，同时依据市场租金水平调整租赁房屋的优惠租金单价，优惠比例逐次减少。符合条件的，继续签订租赁合同;不符合条件的，解除租赁关系。承租人租赁期满后可选择购买所承租的房屋，购买办法按租赁期满时政府的规定执行。

　　(八)被征地拆迁人的社会保障机制较完善。

　　不降低被征地拆迁人的生活水平，是征地拆迁的原则和目标之一，而这也成为制约工程项目推进、影响社会稳定的一大难题。用安置费用为被征地人员购买商业保险或社会统筹保险，可以使被征地人员在失去土地之后还能获得较为稳定的基本生活保障，减少社会不稳定因素，符合我国社会保障体制改革的方向。

　　厦门市政府发布了《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》，总的原则是“政府推动，政策引导，集体扶持，个人参保，财政补贴”， 将被征地人员基本养老保险纳入全市基本养老保险管理体系，实施统一管理和运作。被征地人员基本养老保险金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。其中个人缴交部分，先从征地补偿款中的劳力安置补助费支付，不足部分由个人缴交;集体承担部分，由所在村委会的土地补偿费和其他集体收入中列支;区、镇财政应安排一定资金用于被征地人员，特别是困难家庭对象的参保补助。

　　南京市也充分利用征地补偿安置费将被征地农民逐步纳入城镇居民社会保障体系中。将安置补助费的全部及70%土地补偿费的个人分配额纳入被征地农业人员基本生活保障资金，由被征地农民选择基本生活保障缴费档次，缴纳相应费用，剩余的费用退还给农民个人。这一措施对于解除被征地人员的后顾之忧，促进城乡经济社会协调发展，维护社会安定稳定具有十分重要的意义。

　　上海市作出规定，不参加社会保障，就不允许在农村进行征地、拆迁。

　　2001年，浙江省以法规形式将农民纳入最低生活保障范围，建立城乡一体化的低保制度，目前已经建立起以“新五保”(最低生活保障、低保家庭子女免费入学、孤寡老人集中供养、新型合作医疗、征地农民基本生活保障)为内容的农村社会保障体系。建立被征地农民的基本生活保障制度，保障资金由政府、集体和个人共同承担，多渠道筹集。其中，政府承担部分不低于保障资金总额的30%，集体补助部分不低于40%，农民个人承担部分主要从征地安置补偿费中抵交;同时，还按比例从土地出让金中提取一部分，建立被征地农民基本生活保障风险准备金。到2003年，浙江省共筹集被征地农民基本生活保障资金30亿元，有30多万被征地农民参加了基本生活保障，其中10万人已开始领取基本生活保障金。

　　二、四城市征地拆迁经验给我们的启示

　　这四个城市针对本地区的特点和问题，积极探索，大胆实践，不断创新，形成了具有本地特色的新做法，其中的一些具有共性的东西颇值得我们学习和借鉴。

　　(一)政策法规完善、补偿标准明确。

　　通过制定规范性文件来规范征地拆迁的审批程序、资金管理、补偿标准、操作规范、裁决诉讼等，加强了对征地拆迁全过程的管理和监督，做到了有法可依、有章可依，较少出现特殊个案特殊处理的情况。同时，根据形势和法律法规的变化，及时修改、完善征地拆迁的政策法规，公布各种需要政府制订的基准价格等数据，做到补偿标准尽可能地接近市场价格。按照“尽量使复杂的问题简单化” 的原则，以便于操作为目的，制订全市统一的补偿标准，不存在一个项目一个标准或者一个业主一个标准的情况，杜绝了因补偿标准不一而形成攀比、造成项目难以推进的情况发生。

　　而我市广汕路延长线工程、仑头-生物岛隧道工程等项目，因拆迁政策和补偿标准不一而引致被拆迁人相互攀比，拒不配合，严重影响了工程项目征地拆迁工作的顺利推进。被拆迁人怀抱“不患寡而患不均”的思想，钻各项目补偿标准不一的政策性空子，漫天要高价，不仅增大了征地拆迁成本，而且扰乱了拆迁市场，使拆迁补偿标准陷入循环攀比的困境，结果导致拆迁工程不能顺利推进，市政重点建设项目无法按期完成。

　　(二)制定了完善的集体土地房屋拆迁补偿标准和操作办法。

　　四城市都结合城市房屋拆迁管理办法和《土地法》等法律，结合城市社会、经济发展状况，制定了比较完善的集体土地房屋拆迁补偿办法和操作办法。如杭州市于1997年就制定了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，并制订了相关的拆迁政策10件、配套文件13件。针对集体经济发展留用地问题，除厦门市还没有着手研究外，其他三个城市都已形成初稿，进入讨论、审批阶段，杭州市更是快人一步，于2005年8月25日由市政府批转了市国土资源局关于加强市区留用地管理的暂行意见，具体指导留用地的划拨、管理工作。

　　从当前征地拆迁工作的难点、节点问题分析，最大的阻碍是农村集体经济发展留用地问题。经济的高速发展，使广大农民和村集体越来越意识到，一时的货币补偿比起留用土地来说，只是九牛一毛;只有抓住了土地这一不可再生的资源，才能更好地持续发展下去。因此，留用地问题已成为农民和村集体最为关注的征地拆迁补偿问题，这一问题解决不好，村集体与拆迁人“一切免谈”，因此导致了目前城区快捷路新滘南等需征拆农村集体经济用房的地段，基本陷入停滞的困境。因此，要将制订农村集体土地房屋拆迁的规章制度作为明年城建工作的重点之一，早日形成我市集体土地房屋拆迁管理、实施、监督的法律、政策体系，以保障全市征地拆迁工作、特别是农村集体土地上的房屋拆迁工作的顺利进行。

　　(三)各部门联动、提供综合保障。

　　四城市开展征地拆迁工作的规范性不仅体现在有完善的法律、政策支持体系上，还体现在前期审批手续严格、健全以及政府各职能部门相互配合、为征地拆迁工作提供综合保障方面。在与四个城市国土房管等部门人员交流过程中，当问及是否存在建设项目征地拆迁审批手续尚未办妥前就提前动迁，或红线未出前临时借地而施工后又无法按原状退地情况时，回答是这种情况几乎没有，因为他们认为，这种做法属违法，责任重大，因此都会在相关手续完善后才开始实施。按照现代分工理论，四城市将征地拆迁的直接补偿和间接保障，按照政府职能部门的分工，由职能部门专门负责征地拆迁的补偿和保障工作，如南京市由拆迁办负责全市的拆迁工作，由国土房管部门下属的征地部门负责全市的征地工作，物价部门与国土资源主管部门负责制订统一的补偿标准，由劳动与社保部门负责失地农村的就业、培训和社会保障工作，由民政部门负责被拆迁人中弱势群体的认定和利益保障工作，由市农工办负责农村留用的使用、管理工作，各职能部门分工合作、配合紧密，共同保障和推进征地拆迁工作的顺利推进。

　　我市的征地拆迁工作，各职能部门也能通力配合、大力支持，但形成合力、齐心联动方面，还存在需要改进和努力的地方，有时甚至出现职能部门政策不一、相互推诿的现象，严重影响了征地拆迁的进度。对弱势群体的认定和利益保障，更是由拆迁人自行负责处理，保障手段和措施五花八门，难以真正体现保护弱势群体工作的规范化、制度化、科学化、人性化。如何真正实施部门联动、为征地拆迁工作提供综合保障，以及如何切实维护和保障弱势群体的利益，都值得我们大力研究。

　　(四)政府积极介入、强拆果断有力。

　　在交流过程中，这四个城市普遍的观点认为，征地拆迁并非完全的市场行为，政府的支持和配合是建设项目得以如期有序推进的重要因素。因而，这几个城市的政府(包括征地拆迁主管部门)对于征地拆迁的全过程，如制定政策、审核监督、协调指导等，作用尤其明显的是表现在对强拆的态度上。不论是城市房屋还是集体土地房屋拆迁都制定了明确的强拆程序。虽然启动强拆程序的比例不高，但只要有必要启动，政府会给予极大的支持和配合，以此来维护其他已搬迁人和社会公共利益，并保证建设项目工程如期推进。而前文提到的前期工作审查严格，也使得这些城市在遇到钉子户协商不下时，有条件果断启动强拆程序。

　　第四部分 对我市征地拆迁工作的相关建议

　　相比之下，我市虽然在征地拆迁工作中也有相应的政策文件和实施细则，但却存在文出多头、互不统一、造成被征地拆迁单位相互攀比影响工作等问题，如目前在仑头-生物岛隧道工程、广汕路扩宽工程，因开发区和市道扩办补偿标准不一，而造成征地拆迁工作难以推进下去的被动局面，此其一。其二，作为全市市政征地拆迁补偿标准和操作细则方面的规范性文件，仅由市建委或开发区、重点建设项目指挥部审批，法律效力明显不够，执行力度自然受损。其三，对于集体土地房屋的拆迁问题，还没有全市统一的政策规定，造成集体土地上的征地拆迁工作非常被动，往往成为阻碍工程推进的“瓶颈”问题。其四，政府主管部门在征地拆迁方面的作用不是很明显，存在在补偿程序和标准上过于强调市场化，强拆无力等问题。因而，我市应充分借鉴其他省市的做法，针对征地拆迁的特殊性，转变观念，充分发挥政府及主管部门的职能和作用。具体建议如下：

　　(一)明确集体土地房屋拆迁安置的主管部门。

　　根据我市由市国土房管局负责城市房屋拆迁管理工作的现状，为保持征地拆迁管理工作的连贯性，建议市政府进一步明确由市国土房管局负责我市集体土地房屋拆迁管理工作。

　　(二)制订相关法规政策和实施细则。

　　1、建议由市国土房管局会同市法制办牵头起草与《广州市城市房屋拆迁管理办法》配套的、操作性强的《广州市城市房屋拆迁实施细则》，对拆迁非住宅的停业补偿、征用国有土地的补偿等制定统一的补偿标准和操作程序，以规范拆迁的全过程。

　　2、由市国土房管局会同市法制办牵头起草《广州市征用集体所有土地实施办法》、《广州市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》、《广州市集体土地范围内征地拆迁争议解决暂行办法》等行政规章;由市国土房管局会同市建委牵头起草《广州市征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》，以填补立法空白和指导我市集体土地房屋的拆迁工作。具体办法中应当明确以下问题：

　　(1)确定集体土地房屋拆迁安置的主管部门;

　　(2)确定集体土地房屋拆迁安置的程序;

　　(3)确定集体土地房屋合法面积和权属认定的标准;

　　(4)确定合适的住房补偿安置方式。

　　(5)确定解决拆迁纠纷的行政仲裁程序和司法程序。

　　(三)完善社保和保护弱势群体的特殊政策

　　市政建设拆迁的目的之一，就是使人民生活条件得到改善和提高，而不是实际上降低其生活标准。以一定比例的补偿安置资金或政府补贴参与社会保障，是解决被征地拆迁人员后顾之忧的必然趋势。尤其是在征用农村集体所有土地时，应一并考虑农民的生活、居住、就业、社保问题和农村集体经济发展问题。国内其他城市如上海市、杭州市已着手建立农民的社会保障体系，在征地拆迁时一并考虑农民的保障问题。建议在征用农村集体所有土地时，一并考虑农民的生活、居住、就业、社保问题和农村集体经济发展问题，并尽快批准实施《广州市城市规划区内村集体经济发展用地管理办法》。应尽快出台被征地拆迁人员的社会保障政策，以及关于保护弱势群体的特殊措施，逐步完善社会救助机制，着力解决好特困人员的安居问题、看病难问题、子女上学问题和就业培训问题，而不是完全把这些问题交由项目业主来解决。从而在征地拆迁中真正体现“以人为本、依法拆迁”的宗旨。

　　(四)充分发挥相关职能部门的作用。

　　为配合集体土地房屋拆迁工作的开展，有关部门应尽快推进以下工作：

　　1、加强农村宅基地管理，改革和完善宅基地审批制度。农村村民建住宅，必须符合村庄、集镇规划的安排。结合旧村改造，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省有关政策规定的标准。加强产权产属的管理，农民集体所有的土地，在对集体土地核发使用证的同时，对在宅基地上建造的房屋也按照有关程序进行确权发证。

　　2、加大集体土地遗留问题的处理力度，尤其是对一户村民拥有多处宅基地的、宅基地超过面积标准的、城镇居民购买宅基地的、违法建筑的处理等问题，建议报省有关部门提出具体处理意见。

　　3、加快推进“城中村”改制工作，利用相关政策最大限度减少财政性投资项目的拆迁费用的额外支出。

　　4、由市国土房管局制定并公布房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法。

　　(五)严格前期审批程序。

　　许多市政建设项目在法律手续不具备的情况下就着手开展征地拆迁工作，如缺乏红线或者根本没有红线，实施征地拆迁时，就不能征用土地，只能采取借用的方式，这造成了难以解决的历史遗留问题。这种情况在我市相当普遍。提早动迁的初衷虽然是因为工期紧、时间急，想提早开展工作，提前完工，但实际上往往事与愿违。因为手续不全，而被征地单位、被拆迁人就以此作为谈判的筹码，往往提出过高的补偿要求，也是因为相关批文的不完备，导致在与被拆迁人协商不成时，无法按照法律法规赋予的裁决、诉讼等手段予以解决，使拆迁工程陷入困境。因而，我市应本着“依法拆迁”的宗旨，确保每一个建设项目各个环节的合法性。

　　(六)政府应采取必要的强拆程序。

　　强拆执行机关往往从维护社会稳定的角度出发，强调保护被拆迁人，使裁决、强拆等政策法规赋予拆迁人解决拆迁纠纷的规定，无法落到实处。从去年到今年9月，我市没有实施一件强拆个案，给拆迁工作带来极大的被动，并使拆迁纠纷和矛盾无法得到妥善和最终的解决，使建设项目因个别“钉子户”阻碍而无法推进或顺利完工，如新光快速路工程《少男少女》杂志社房屋拆迁问题，该案法院判决已生效后，拆迁人多次申请强制执行，但至目前仍未能执行，致使整个工程难以推进。没有强拆作为最终解决手段，被拆迁人往往更加有恃无恐，会在生效裁决已确定的补偿标准上，又提出进一步加价的要求，从而不仅使得拆迁工作久拖不决，而且更加增大了拆迁成本。虽然出于维护社会稳定的愿望是好的，但却是以增加建设项目投资成本、众多已搬迁人无法按时回迁为代价的。因而，政府应转变观念，从建设项目大局出发，果断对影响工程进度的钉子户采取强拆手段，以维护大多数人的合法权益。当然，也并不一定对每一个钉子户都实施强拆，而是由政府有组织有计划地对于严重制约工程进度的钉子户，进行分阶段分区域地实施，或者按单个项目中所有钉子户的一定比例实施强拆，从而起到以点带面的示范效应。

　　第五部分 结 语

　　通过此次调研，对我市征地拆迁政策法规的现状、存在问题以及其他城市的先进经验和做法都有了更为全面、深入和具体的了解。调研结束后，在市建委的组织协调下，召开了专题研讨会，形成了《关于制订我市征地拆迁行业相关法规政策的建议方案》，针对目前我市征地拆迁中存在的突出问题，初步明确了拟制定的规章政策名称、制订目的、制订原则、要点，并落实了具体负责起草的单位和完成时间。同时上报凌伟宪常务副市长，希望能够以市政府名义召开征地拆迁法规政策制订工作会议。

　　目前，相关部门已经行动起来，开始了一些规范性文件的起草工作，并已初步形成了相关草案。比如市建委草拟了《广州市市政重点项目绿色通道审批及目标责任考核(暂行)办法》、《广州市农村村民住宅建设指引》，市国土房管局与道扩办分别草拟了《广州市集体土地房屋拆迁管理办法》，市拆迁办草拟了《广州市征收集体土地房屋拆迁补偿复建安置标准若干规定》，市劳动社保局草拟了《广州市农村经济发展留用地审批管理暂行办法》、《广州市征收集体土地村民社会保障暂行办法》，这些草案目前都在进一步讨论和征求意见中;还有一部分如《广州市城市房屋拆迁实施细则》、《广州市征收集体土地村民培训就业暂行办法》正在草拟之中，《广州市市政工程建设管线迁改管理办法》的制订和草拟目前还在调研过程之中。这些工作对于优化城建重点项目报批流程、统一全市征收集体土地操作程序和补偿标准，填补我市集体土地房屋拆迁的法规政策空白，对于解决失地农民的基本生活及保障问题，对于解决目前我市征地拆迁工作中的燃眉之急，以及最终实现我市征地拆迁行业的制度化和规范化具有很大的推动作用。