试论农村宅基地有偿使用

　　[摘要] 我国人多，土地资源相对不足的矛盾相当突出，由于种种原因，作为约占全国总建设用地二分之一的农村宅基地，在其实际利用过程中还存在许多不足，严重影响到耕地的保护和农村经济社会的稳定发展。因此，如何加强对农村宅基地的政策研究和探讨，使农村宅基地在利用过程中更符合科学发展和新农村建设要求，将很具有现实意义和深远的历史意义。

　　[关键词] 农村宅基地 有偿使用 探讨

　　农村宅基地是指在村庄范围内农村村民住房、辅助用房、院落以及村民日常生活，风俗习惯活动等所涉及的用地。农村宅基地属于村集体所有，农村村民使用宅基地一般除祖传外，均需向当地县人民政府申请批准，其使用既无偿又无期限。农村宅基地是广大农村村民赖以生存的主要用地之一。长期以来，由于受历史、社会、经济、法律以及农民除旧观念等因素的影响，使农村宅基地在实际利用过程中尚存在许多不适应当前经济社会发展需要，故亟待完善农村宅基地政策。笔者认为，要使农村宅基地利用能真正向积极的方向发展，则建立有偿使用制度是关键。

　　1 农村宅基地无偿使用的弊端

　　1.1耕地保护受到严重威胁

　　耕地保护事关国家粮食安全、社会稳定大问题。随着当今农村经济的快速发展，一方面广大农民的生活水平有了明显提高，另一方面农民自身的陈旧观念也在不断更新，一种追求舒适、完美家园的思想正在形成。因此，广大农民在自身条件允许的情况下，总希望能多占用一些宅基地来满足家境需要。但是由于受用地指标、土地利用总体规划以及村庄规划等因素的制约，同时又考虑“一户一宅”等政策的实施，致使许多农民无法从正常渠道来实现自己能多占用宅基地的愿望。在这种情况下，他们只能利用星期日、节假日等特殊日子进行扩建、抢建来多占宅基地，使部分耕地被略占或者爱到不同程度的破坏。

　　1.2土地执法难上加难

　　只要从事过国土资源工作或者了解到国土资源执法工作的人，都会说农村违法用地十分普遍。农村村民违法建房主要体现在三个方面：一个圈建。一些村民利用家族势力和与村干部及社会上的特殊关系，在自己责任地上建起了楼房。一旦被执法人员发现，往往会出现人情屏障，再加上生米已煮成熟饭，是拆又会造成很大损失;二是扩建。是指部分村民在原有房屋的周围进行搭建，以扩大用地面积;三是拆建，是指部分村民在原有房屋用地没有合法权源的基础上擅自拆除建筑物后重建。正因为农村建房的违法行为多，所以如何在执法过程中体现“公开、公平、公正”的原则很难把握。

　　1.3邻里纠纷十分突出

　　多占土地就等于多占便宜，这在每个人心目中都是非常清楚的，在利益面前如果条件具备又为什么不去占有呢。正由于利益的驱动，才导致了违法用地情形的不断出现，尤其在擅自扩建、拆建过程中最容易损害邻居的利益。有的为了争滴水、有的为了争道路、有的为了争采光、有的为了争风水等等，轻着双方争吵不断，重者大动干戈，从而影响和谐，并引发信访不断。

　　1.4助长了不正之风漫延

　　国家相关法律中虽然明确了“一户一宅”政策，且在配套法规中明确了宅基地使用面积标准，但实际上农村贯彻执行情况又如何呢。其实“一户多宅”的情形相当多，尤其在农村那些有权、有势、又有后台的群体，他们总能利用手中的权力或者利用特殊关系多为自己申请批准使用宅基地，从而使自己使用宅基地面积大大超标。对此，村民反响强烈。

　　上述问题的存在，若究其原因是多方面的，但农村宅基地长期无偿使用是根本原因之一。

　　2 农村宅基地有偿使用可能带来的正面效应

　　我国正在建设和完善具有中国特色的社会主义市场经济制度，而作为农村宅基地在配置使用方面也必须增加市场成分，以适应整个经济社会的发展要求。因此，农村宅基地在如何突出市场特点、如何节约集约、如何提高利用率等方面都值得深思和研究，只有通过不断地探讨和研究，使农村宅基地的配置更加科学、更加合理、更加有利于农村社会的稳定和社会主义新农村建设。那么，到底如何使农村宅基地在配置方面能增加市场成分呢，笔者认为农村宅基地应实行有偿使用，即减少无偿使用比例，增添有偿使用成分。

　　2.1农村宅基地有偿使用有利于“三个规划”的有效实施

　　编制和实施土地利用总体规划、城镇建设规划以及村庄规划是我国社会主义建设沿着协调、可持续方向发展的重要前提条件。如果不搞“三个规划”的编制和实施，那么建设用地的空间就无法落实、地类调整就没有目标、占补平衡就无从下手，因此也就谈不上建设和发展。在现实中农民在对待使用宅基地上的心态是不平衡的。他们总认为集体土地能多占就要多占，因为多占和少占没有本质上的区别，只不过多占就等于多占便宜，少占就等于少占便宜，那么为什么不多占呢。因此，农民擅自占用耕地现象十分普遍，甚至某些村民侵占了基本农田，严重影响到规划的全面实施。而在城乡接壤区域，农民的扩建、超建问题更加突出。由于这一区域受城镇建设规划的制约，许多农民长期得不到建设用地指标，有的甚至几辈子下来也没有获得审批建房，这种情况下光靠硬堵是很难制止扩建和超建等违法行为的。所以“三个规划”编制容易，但真正要全面实施则还必须完善农村土地政策，从中应实行农村宅基地有偿使用，通过有偿这一经济杠杆来调节农民的心态平衡，从根本上遏止违法用地行为的不断发生，为“三个规划”的顺利实施铺平道路。

　　2.2农村宅基地有偿使用有利于土地的节约集约利用

　　要保护好18亿亩耕地面积，一方面要加大土地开发整理和建设用地复垦力度，同时还必须切实做好节约集约用地文章。我国农村人口占80%，宅基地使用面积需求量大，因此要全面实现节约集约用地，就必须把农村宅基地的节约集约利用提上重要议事日程。当前，许多农民的生活逐渐富裕起来，盖房子的面积、空间、结构等方面的要求也越来越高，从而导致了农村宅基地浪费情况也就越来越严重，其主要表现在三个方面：一是经济相对发达地区搞中心村建设，许多农民迁居中心村后，使原居住地成为人少房多的“空心村”;二是有的农户由于祖传老屋、自建房屋、中心村建起新屋、购买乡镇企业房屋、部分老屋拆迁又安排地基建屋等原因，使其成为“一户多宅”，宅基地总面积超标相当严重，同时房屋的利用率也很低;三是擅自提高房屋容积率。有许多农户未经有关部门批准，在原房屋基础上升高扩建，容积率的提高，人均建筑面积也随之增加，导致房屋闲置情况十分常见。因此针对这些情况，如果能实行农村宅基地有偿使用，那么对于那些反正是空闲房屋所占的土地，只要采用相应地上建筑物补偿方法的实施，就有可能由村集体收回土地使用权，从而进行重新审批配置或者作为建设用地复垦处理，使宅基地资源配置日趋合理，节约集约利用宅基地就能落到实处。

　　2.3农村宅基地有偿使用有利于贯彻落实土地法

　　现行土地法中涉及农村村民建房用地的主要条款有“一户一宅”、“建房面积不得超过规定标准”、“建房必须符合乡(镇)土地利用总体规划”、“申请建房必须经县级以上人民政府批准”、“建房涉及占用农用地的必须先经过农转用审批”、“集体土地使用权不得出让、转让”等等。虽然法律中明确了农村村民建房的许多规定，但实际执行情况又怎样呢。像“一户一宅”政策，在一般农民心目中根本就没有这样的概念，因为事实上“一户多宅”的情况十分常见;再像“建房面积标准”政策的执行情况更加离谱，一些经济较发达地区的农户超建率达90%以上;再说“集体土地使用权不得出让、转让”，但农民私下出让、转让事例数不胜数，虽然私下交易不能过户，但一张房屋买卖契约便搞定交易。所以要使土地法真正贯彻并落到实处，还得从法律、行政以及经济等方面加强完善，并采取有效措施加强管理，尤其对农村宅基地实行有偿使用很值得探索和尝试。

　　2.4农村宅基地有偿使用有利于社会主义新农村建设

　　眼下，许多农民占有多处宅基地虽然都合法，但使用总面积大大超标，这种情况由于受法律制约，闲置的房屋农民自身不能自由将以处置，同时村集体经济组织又无权直接将其多余的用地收回处置。这种情况对于多占用地的农户来说是极大的浪费，而对于常年缺少村民建房用地指标的行政村来说又十分苦恼。因此，如果通过农村宅基地有偿使用的实施，并结合地上建筑物补偿办法的出台和对违法用地行为的严格查处，就很有可能迫使那些超标户、多占户自愿退出多占的面积归还村集体。村集体可以将退还的用地用来复垦，若符合村庄规划的用地可以用来重新审批村民建房。新农村建设需要建设规划的制定和实施，同时在实施规划过程中需要大量的资金投入，所以实行宅基地有偿使用后，可以将收取有偿使用费的一部分专项用于村庄的基础设施建设，为新农村建设奠定良好的物质基础。

　　3 农村宅基地有偿使用需把握的原则

　　农村宅基地有偿使用是一种新尝试，必须符合实际，笔者认为应把握以下原则。

　　3.1坚持无偿与有偿共存原则

　　农村村民在可享受标准范围以内的面积应保持无偿使用，但由于种种原因超面积部分应当有偿使用，包括擅自增加容积率的建筑物也要增收有偿使用费。有偿使用大致分为四种类型：批少多占增加部分的面积;擅自扩建增加部分的面积;合法总用地面积超出可享受标准部分的面积;有偿使用面积之上的建筑物以及未经有关职能部门批准擅自增加容积率的建筑物，也应当补交土地有偿使用费，其有偿使用费可参照国有土地补交土地出让金办法处理，只不过这部分集体土地出让金名称可改为有偿使用费。

　　3.2坚持有条件有偿使用宅基地原则

　　针对以上四种有偿使用类型，应分别情况区别对待，只有符合一定条件的，才可享受有偿使用：一是少批多占，擅自扩建，强制拆除建筑物会造成重大损失，且已作过处罚的;二是合法用地面积超过标准面积部分。对于强占集体土地的建筑物，必须强制拆除。

　　3.3坚持长期有偿使用原则

　　集体土地使用权与国有土地使用权在交易方面存在着本质上的区别，前者不能依法出让或者转让，后者可以出让或者转让，而且如果实行农村宅基地有偿使用后，实际上宅基地有偿使用的面积所占宅基地总面积的比例很小，有偿使用与无偿使用宗地所涉及的建筑物为同一体。所以为了有利于今后管理，采用长期(直至村集体收回为止)有偿使用更符合实际。但是由于分家、继承、赠予等原因需过户土地使用权的，需视分户对象或者过户后的家庭占用土地面积情况，若仍然超标，则继续按实际超标面积交纳有偿使用费。

　　3.4坚持采用递度增长率原则

　　为了有效遏止违法用地和超标准使用宅基地，必须体现超标准面积的量与有偿使用费交纳数额成递度比例增长关系。也就是说超标面积越多，交纳有偿使用费的比例也越高。例如，超3平方米以内的按每年每平方米100元交纳有偿使用费，超3平方以上至10平方米的按每年每平方米500元交纳有偿使用费，依此类推。

　　3.5坚持审批与回收相结合原则

　　在新增宅基地审批过程中一定要先查清审批对象已使用宅基地现状，严格控制宅基地使用面积标准。对于已经有老屋的审批对象，在审批前要先以村集体经济组织名义与其签署原宅基地收回协议，地上建筑物要给予一定补偿。对于审批前存在有偿使用情况，但经审批后其使用面积能控制在标准范围以内的审批对象，必须解除以前的有偿使用成分。对于符合条件而自愿放弃宅基地报批;对于批多占少;对于闲置且合法的住房自愿将其拆除，土地使用权归还村集体的农户要给予一定的补助和奖励，其费用可以从收取的宅基地有偿使用费中列支。

　　[参考文献]

　　①《中华人民共和国土地管理法》;

　　②《历年国土资源重要法规文件手册》 浙江省国土资源厅编。