大城市城乡结合部“以宅基地换房”可行性分析

　　摘 要：以天津为例，介绍了“以宅基地换房”的涵义。然后从政策、整理潜力以及实证方面分析大城市城乡结合部“以宅基地换房”的可行性。最后指出了“以宅基地换房”需要关注的几个问题。

　　关键词：以宅基地换房，城乡结合部，可行性

　　一、问题的提出

　　随着国民经济持续、快速发展和社会的全面进步，城市建设量日益增大，城市建设所需的建设用地不断增加，土地资源紧张已成为大城市经济实现再发展的制约因素之一。城乡结合部是城市建成区与广大农村地区相连接的特殊经济地理区域，作为城市扩展的前沿阵地，它无疑是土地利用问题最为尖锐和集中的地区。城市规模越来越大，城市扩张与耕地保护的矛盾越来越突出。然而，一个被大多数人忽略了的事实是，随着我国的农业人口的急剧减少，农村居民点用地却在增加，且增加总量超过了城市建设用地增加总量的50%。因此，从存量土地入手，通过推进城乡结合部农村居民点整理工作，整合现有土地资源、集约节约利用土地，是目前发展思路的重点。据国土资源部制定的全国土地开发整理规划，到2010年，我国将通过开发整理土地补充耕地18.27万hm2，其中，将通过农用地和农村居民点整理补充耕地约11.07hm2，农村居民点整理是破解经济社会发展土地资源瓶颈的有效途径。

　　为此，全国不少地方政府积极推动各种关于农村居民点整理的尝试，其中，天津的“以宅基地换房”试点，为创新农村宅基地整理指明了新方向，该模式已被视作集约土地以及用地收益弥补小城镇建设资金缺口的一箭双雕之举。

　　二、“以宅基地换房”的涵义

　　所谓“以宅基地换房”，就是按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿原则，高水平规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇。小城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用于土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

　　天津市结合本地实际，本着“试点先行、逐步展开”原则，从2005年下半年开始，市政府批准在东丽区华明镇、津南区小站镇和武清区大良镇、南北辛庄村、后蒲棒村开展第一批农村示范小城镇建设试点工作。第一批“三镇两村”共涉及37个行政村，6.6万农民，规划建设小城镇农民住宅291万平方米。在第一批试点取得经验的基础上，2007年上半年市政府又批准在西青区张家窝镇、津南区八里台镇和葛沽镇、汉沽区茶淀镇、北辰区双街镇等九个镇和三个村开展第二批试点工作，共涉及92个行政村，11.1万农民，规划建设小城镇农民住宅563万平方米。至2008年末，有十万农民告别乡间老屋，住上有产权的商品房。

　　以宅基地换房建设小城镇符合我国保护耕地基本国策，开辟了农村建设用地重新整合、流转和集约利用新路子，是解决城市发展土地资源紧张和小城镇建设中资金制约的有效途径，它对于推进社会主义新农村建设，缩小城乡居民收入差别，改变城乡二元经济结构，改善生态环境，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　三、大城市城乡结合部“以宅基地换房”的可行性

　　(一)“以宅基地换房”的政策依据

　　2004年12月，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，指出鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2006年3月，国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》(简称52号文)，该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向;其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。根据国土资源部有关部门的解释，“52号文”标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。这也是天津等地土地改革的试点体制基础。中共十七届三中全会，在改革开放30年的节点上把目光再次投向农村，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。这些都为“以宅基地换房”提供了政策依据。

　　(二)农村居民点整理潜力大

　　随着城镇化发展，大量农民进城务工务商，不少农民在城镇购置了新房，但并没有退其农村宅基地;另外，大部分村民在建住宅时，有意扩大住宅面积，许多农民建新不拆旧、一户多宅，致使农村居民宅基地超标严重以及“空心村”现象较普遍，造成土地资源的浪费。据统计，2004年底，我国农村居民点用地规模达1653.33万公顷，是城镇用地规模的4.86倍;农村居民点人均建设用地达218平方米，是城镇人均用地规模的3.48倍。 “以宅基地换房”通过集中建设农民新村，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，提高提高土地集约利用程度;通过对腾出的宅基地进行整理统一复耕，缓解城市建设用地和农村耕地占补平衡压力，拓展城市发展空间。以华明镇为例，通过以宅基地换房节约出土地3644亩，节约的建设用地面积是每年建设用地指标的30年之和(与05年、06年市房管土地部门批准东丽区的年农地转用指标1000余亩相比)。

　　(三)“以宅基地换房”的实践基础

　　国土资源部将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市，而华明镇经国家发展改革委员会批准成为全国宅基地换房建设示范镇的试点。2008年4月，天津市东丽区华明镇在世界87个城市106个报名项目中脱颖而出，入选2010年世博会的最佳实践区。天津“以宅基地换房”所总结的典型经验，为其它大城市破解土地和资金双重难题指明了方向，并正在北京等城市进行推广。

　　四、大城市“以宅基地换房”需要关注的几个问题

　　(一)确保耕地占补平衡

　　“以宅基地换房”所节约的土地，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的要求，首先复垦成耕地，杜绝农民居住点集聚后原宅基地被抛荒闲置，确保耕地和基本农田面积不减少、质量不降低。第一，严把宅基地复耕立项和验收关。把好宅基地复耕立项审批关是防范新增耕地面积造假和宅基地复耕耕地后违法重建，确保新增耕地质量的关键。“以宅基地换房”整理的土地复耕是以增加有效耕地面积并提高耕地质量为中心，要编制土地整理复耕规划，严格落实责任主体，明确土地整理复耕的期限和验收标准，在宅基地复耕项目验收时，必须严格把好新增耕地数量、质量及项目质量关。第二，加强宅基地复耕后续管理。宅基地复耕是一个系统工程，要加强宅基地复耕项目工程后续管护，加大耕地动态监测和执法监察力度，严肃查处土地违法行为，杜绝新增耕地荒芜，及时归还小城镇建设借用的建设用地指标。

　　(二)保障农民的利益

　　“以宅基地换房”涉及农民生产、生活等各个方面的利益，必须保护好农民的土地等财产权益。一是坚持以人为本，充分尊重农民意愿。“以宅基地换房”要广泛听取农民意见,充分尊重被拆迁农民意愿，不遗余力地做好群众的思想工作，让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。二是建立统一的宅基地评估标准。老宅基地一般是世代承袭的，各家各户面积大小不一，要建立统一的宅基地评估标准，确保公平性。三是实施补贴政策。传统的农民生活方式很大程度上依赖于自给自足方式，农民进城后，水、电、煤气、供热、物业费等费用增加，生活成本会提高，需要政府部门给予适量的补贴，降低农民的实际支出。四是努力增加农民收入。把维护农民的利益放在首位，结合宅基地换房建设一些经营性设施，置换给村集体经济组织自主经营，并制定集体土地收益量化分配方案，使农民在产权量化的基础上取得股权收益，增加农民收入。同时，高度重视农民就业和社会保障问题，加大切实提高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计。

　　(三)建立多元化筹资机制

　　“以宅基地换房”过程中所涉及的房屋拆迁、土地平整复耕、基础设施完善以及新居建设等都需要大量的资金投入，资金问题已成为制约“以宅基地换房”的重要瓶颈，除了政府的投资外，还应通过产业化向社会各方筹资，建立高效、市场化的元投资模式。政府在积极实施“以宅基地换房”的同时，应适当增加资金的投入，从国家土地税收、集体经济组织以及农民个人等渠道筹集专项资金，满足土地整理所需资金。另外，也可通过建立激励机制，引进企业开发商等社会资金，这不失为大城市融资开展集体建设用地整理的行之有效的办法之一。例如，天津在“以宅基地换房”实施中，由华明镇组建融资平台，通过天津市东丽区滨丽投资公司，采用公司化运作、项目投融资机制，实现了资金封闭管理。通过融资平台组建，建立了完善的“投资、建设、出让、偿还”机制，以期实现效率、成本、责任的有机结合和统一、形成“借、用、还”的良性循环。

　　参考文献

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