宅基地换房，解决大城市近郊区城市化建设中资源瓶颈的新探索

　　[摘要]公共政策是对公众利益的协调，一项公共政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。以宅基地换房，有利于政府在教育、就业、保障等公共政策上实行有效调节，更多地向农民这一庞大的弱势群体倾斜，以维护社会的总体和谐。正是从这个意义上说，以宅基地换房通过相关制度的精心设计，符合社会公正标准，具有政策创新意义。

　　经过十几年的努力，天津滨海新区的发展已纳入到国家发展规划中，上升到国家战略层次，即将成为中国沿海地区继深圳、浦东之后的第三个增长极。天津市东丽区位于天津市中心市区和滨海新区之间，处于天津滨海开发带、海河重化工带、京津塘高速公路高新技术开发带，毗邻天津经济技术开发区、保税区、高新技术产业园区，接受“三带”、“三区”的辐射。地理位置优越，经济发展势头强劲。因此，如何抢抓滨海新区快速发展的重大历史机遇，加快产业结构优化升级，夯实经济可持续发展的基础，推进经济社会全面健康快速协调发展，将是今后一段时期内需要着力解决的重大理论与实践课题。

　　经济社会的迅猛发展，必然带来建设用地的扩张。天津市每年拨给东丽区的1000多亩土地指标，已经明显不能满足各项事业发展需要。要实现区域社会经济的可持续增长，就必须破解土地资源瓶颈问题。而在国家宏观调控大背景下，在最严格的土地管理制度下，建设用土地资源投入不可能通过大量占用耕地来解决。因此，只有在非耕地上做文章，在土地集约利用、节约利用上做文章，通过城市化建设，整合资源、节约土地、腾出空间搞经济，才是破解东丽区经济社会发展土地资源瓶颈的有效途径。

　　一、以宅基地换房破解城市化建设中的资源瓶颈

　　众所周知，任何地区在城市化建设进程中都必须直面的两个问题：土地和资金。解决好这两个问题是能否真正完成城市化建设，做到既整合节约土地资源为经济建设提供空间载体，又让农民搬得进、住得起，生活水平、生活质量得到真正提高的关键。

　　作为突破城市化建设中土地和资金制约矛盾的崭新探索，天津市东丽区正进行以宅基地换房方式为核心的华明家园的示范小城镇建设工作

　　1、以合作博弈方式破解土地资源瓶颈的思路

　　伴随东丽区“十一五”规划的实施，推进城市化建设是实现区域经济持续增长，破解“三农”问题的关键之举。在这一进程中，表现出农民生存与政府建设之间围绕土地供求矛盾的博弈

　　政府主要扮演引导区域经济健康可持续发展，实现人民日益增长的物质文化需求的角色。在这过程中，围绕实施经济、社会各项建没，必然会涉及对土地的征占和使用。

　　博弈的另一方是农民，他们一方面要求加快“村民变市民”进程，以享受城市居民的公共产品和相应的社会福利;另一方面，仍将土地、尤其是土地使用者身份视为其生活基本保障，使其无法放弃对土地的依赖。

　　双方对土地征占、补偿的博弈，实际起源于对资源再分配中利益取向的不同。政府依靠土地进行建设，实现发展;农民依靠土地耕作生产，生活生存。国内外由于未解决博弈双方关系，矛盾被激化，影响建设、影响发展，甚至引起社会动荡的例子屡见不鲜

　　利益协调是社会和谐与整合的关键。现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生的根源不是征地行为本身，而是未能有效控制不利影响，缺乏利益主体之间的利益协调机制，从而导致了局部利益冲突激化、、要破解城市建设用地资源瓶颈问题，必须利用城市化进程中农民和政府之间利益博弈的有利结果。只有从“以农民为本”出发，将土地动用过程中农民、政府利益统一起来，才能稳妥顺利地进行仁地建设开发，最终达到各方“共赢”局面。

　　以宅基地换房正是基于上述理念，结合东丽区实际，作为建设新型小城镇，推进农村城市化进程的一种新路径。

　　2、以宅基地换房的模式设计

　　以宅基地换房的基本构想是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市。以不减少耕地为前提，农民以其宅基地(包括村庄用地)，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内，对相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。

　　以宅基地换房(以村庄换社区)构想，不仅破解了小城镇建设土地瓶颈难题，而且有利于平衡和解决小城镇建设资金问题。以宅基地换房，因为不是征占农地，因而把农民因土地被征占，丧失生活来源所引起的震动降至最低，使得农民利益和区域经济发展整体利益最大限度地保持一致，使农民生存和政府建设之间的博弈成为合作博弈，实质上达到了一种“纳什均衡”。以宅基地换房，提升了农民宅基地的利用效果，盘活了低效率使用的建设用地，兼顾了农民的短期利益和长期利益，兼顾了农民的近期生活稳定和长期生活水平的提升，解决了农民的后顾之忧和集体经济的长远发展问题，从而大大缓和了城市化过程中的土地矛盾，确保了社会稳定，是推动小城镇建设的一种崭新方式。

　　3、实施以宅基地换房应坚持“四项基本原则”

　　承包责任制不变的原则。农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制不变，要保持党在农村政策的连续性，切实保障农民对土地承包经营的合法权益。

　　可耕种上地不减原则。严格保护耕地是国家的大政方针，是刚性指标。实施以宅基地换房，必须确保耕地的占比平衡、总量不减。

　　尊重农民自愿原则。建设新市镇，要坚持以人为本，充分尊重农民意愿，广泛征求群众意见，把好事做好。

　　政府领导与市场化相结合原则。政府研究制定政策措施、规划方案确保示范镇建设符合农民意愿、符合经济社会建设发展要求;具体建设实施采用市场化运作，优化资源降低成本。

　　4、以宅基地换房的创新内容

　　(1)实施现有村庄建设用地向城镇集中，加速实现城镇建设总体规划。华明示范小城镇建没项目设计迁人东丽区华明镇、军粮城镇共12个村，总数达41063人，13268户农民，腾出的村庄总占地面积12071亩。而新建华明示范小城镇规划安置12个村的村民只需占用3475亩，其中用于安置迁移农民住房的土地2983亩，新建学校、文体中心、博物馆、行政中心等用地492亩。通过村民集中迁入小城镇居住，实现了对土地的集约利用。

　　(2)严格落实土地政策的前提下，创新农村建设用地整合、流转和利用的新途径。对于腾出的村庄占地实行全部复耕，用以抵还华明示范小城镇所需7794亩建设用地。示范小城镇建设的土地整理复耕工作由各村民委员会负责，东丽区通过层层签订协议、加强组织管理、做好验收评估等方法，确保按期完成整理复耕任务。

　　(3)整合土地资源，集中有效利用现有建设用地指标。复耕村庄现有占地面积，除冲抵华明新城建没用地外，还能置换出数千亩建设用地指标。可以合理规划、集中使用，为区内经济建设扩张提供空间载体。

　　(4)利用土地的资源特性，弥补建设资金不足，实现项目整体资金平衡。华明示范城镇总占地面积 8427亩，勘测定界面积7794亩，减去用于建设还迁农民住宅部分占地，剩余的4319亩土地是可供出让的，用于建设商品住宅和商业设施等。这部分土地进入市场拍卖的收益将用于弥补农民还迁住宅建设资金的不足部分，从而减轻政府在建设项目时的巨大资金压力和贷款风险。项目建设资金测算的平衡，使农民不花钱住楼房的方案更具备现实操作性。

　　(5)统一规划，高标准建设的特色示范镇，实现农民生活质量的提高。华明示范小城镇中，还迁农民住宅及为其服务的公共设施总建筑面积142.5万平方米，其中住宅133.3万平方米，公建及配套设施9.2万平方米，农民安置居住区容积率为0.79，绿化总面积约83万平方米。学校、文化中心、医疗服务中心、博物馆等服务设施的投入，将满足农民享受城市公共服务产品的需求，提高农民生活质量

　　二、宅基地换房满足农民需求

　　以宅基地换房、以村庄换社区，是推进农村城市化建没的一种崭新方式，作为破解制约城市化发展瓶颈的切入点，衡量其成功的关键在于能否真正满足农民的各种需求，给农民带来最大的实惠

　　l、满足改善居住环境、享受公共产品、提高农民素质的需求

　　以宅基地换房，农民从自然村落集中到小城市居住，不仅居住条件得到改善，而且生活环境、生活质量、文化品位、社会服务等方面都将发生根本性改观。同时也将改变农民原有的思维方式、生活环境、生活方式，使农民能够共享现代城市生活方式。由于教育、卫生等公共服务质量随着城市化明显改善，给农民子女提供了接受更好素质教育的机会，亦会带动地区农民整体素质的显著提高

　　2、满足创造就业空间、增加农民收入的需求

　　建设和开发地理位置优越的华明示范小城镇必将引来大量的投资，加之以宅基地换房，促进农民向城市集中，人口集中居住必然增加刚性消费需求，扩大市场容量，将使二、三产业兴旺，经济产值在乘数效应的作用下成倍递增，直接增加了农村的非农就业机会。农民迁入小城市后，打开了“离土不离乡”便利就业的大门，东丽农民就业将便利地向二、三产业转移，实现了多元化就业，收人将明显提高。

　　另一方面，通过以宅基地换房建设小城市，能够实现农民宅基地市场价值显化和农民住宅的商品化、产权化，大幅提高农民资产性收入和非劳动所得。以华明镇为例，农民平均现有宅基地0.5亩，估价3-5万元，到新建小城市置换一套80平方米住宅价值超过20万元，农民家庭财产大幅增加。

　　3、满足提升服务水准、参与社会管理的需求

　　农民进小城市居住，集中程度大幅度提高，有利于城市政府实现公共管理服务的集中化、集约化，可以使有限资金发挥更大作用。将有力地推进服务升级，逐步实现小政府、大社会，小机构、大服务的管理体制，完善经济和社会管理职能，强化公共服务职能，规范公共管理行为。反过来，城市经济繁荣发展必将增加政府财政收入，也就相应增强了政府服务经济、社会发展的能力，形成良性循环同时，建立新型服务机制。依照法律和有关规定建立社区居民委员会、社区业主委员会、社区联席会等自治组织，作为社区管理服务的社会化基层组织。通过市场化方式建立起安全保卫、市容环境卫生、绿化、市政设施、商业服务等公共服务管理构架。推进基层民主，增强农民自我管理的意识，努力创建和谐社区。

　　4、满足享受社会保障的需求

　　以宅基地换房实现上地整合利用，集体土地转为国有。政府提出部分资金作为村民养老金补充，将农村“城市化人员”纳入养老保险体系，建立多层次的小城市社会保障体系农民与市民最大的不同在于前者不享受社会保障。农民转为城市居民，村民变成了市民，逐步享受与城市居民相同的社会保障，这是以宅基地换房推进城市化建设带给农民们最大的实惠

　　社会保障体系的建立完善，可以消除农户养老、医疗等方面的后顾之忧，为失业者提供基本生活保障，进一步促进农业人口向非农产业转移，释放农业中的剩余劳动力，为农业的规模经营创造条件。同时还可给二、三产业提供充足的劳动力资源，提高农民收入，促进农村工业化、城市化进程。

　　以宅基地换房为核心的华明示范小城镇项目自立项起，就受到了市、区各级领导、各有关部门的关注。目前，华明示范小城镇已正式申报全国小城镇建设发展改革试点，国家各有关部委曾多次来华明示范小城镇考察、调研项目总体规划已经市政府批复，土地整理复耕规划已由天津市规划设计研究院编制完成并上报国土资源部，项目各项前期准备工作已基本完成。

　　公共政策是对公众利益的协调，一项公共政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。以宅基地换房，有利于政府在教育、就业、保障等公共政策上实行有效调节，更多地向农民这一庞大的弱势群体倾斜，以维护社会的总体和谐。正是从这个意义上说，以宅基地换房通过相关制度的精心设计，符合社会公正标准，具有政策创新意义。