推进宅基地流转 加快新农村建设——关于“我市农村宅基地（使用权）流转问题”的调研报告

　　为深入贯彻落实党的十七届三中全会和省市委有关文件精神，积极推进社会主义新农村建设，力求使我市在农村宅基地流转工作上取得新的突破，市政协结合丽水实际，把“我市农村宅基地(使用权)流转问题”列为今年市政协的重点调研课题。从今年 2月份开始，抽调市政协委员和农办、建设、国土、民主党派等部门的干部，采取市县联动、实地视察、座谈等形式开展了专题调研。调研情况如下：

　　一、我市农村宅基地流转的现状

　　(一)宅基地流转的潜在市场

　　随着农村经济的发展和城镇化进程的加快，进一步拉动了对农村宅基地的需求。当前，农民私下出租、转让、抵押、入股联营等流转现象较为普遍。通过对云和、缙云县 15个行政村的抽样调查统计，发生农民私下流转宅基地的就有 8个村，占 53.3%。尤其是经济发展较好、县城近郊乡镇的农村宅基地私下流转现象更为突出。农村宅基地私下流转，反映了宅基地流转的潜在市场。调研中我们发现流转的供需方主要有四种类型：一是农民外出务工、经商、举家外迁进城的希望流转;二是城镇居民对农村田园生活向往的希望流转;三是农村居住环境条件差且有异地建房意愿的希望流转;四是异地转移或下山脱贫的困难群众，想通过购置空闲房实现梯度转移的希望流转。由此可见，农村宅基地的流转市场潜力巨大，实现农村宅基地的有序流转迫在眉睫。

　　(二)宅基地流转中存在的主要问题

　　从调研的情况看，由于现行政策法律等条件的限制，农民建房的供需矛盾以及村庄规划编制滞后等因素，农村宅基地流转中存在不少问题。主要为：一是集体土地资产流失。农村宅基地私下流转活跃，形式多样，带有普遍性。农民出租、转让宅基地或住房，收益基本上归农民个人所有，使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方，造成了集体土地资产收益的流失。二是土地资源闲置浪费。调研中，我们发现农民住宅闲置率在 10-20%左右，且农村普遍存在一户多宅的现象，大约有 10-15%的农户拥有两处或两处以上的住宅。从松阳、云和、庆元县和缙云县新碧镇、莲都区碧湖镇调查数据显示，“三县二镇”农村宅基地面积为38388亩，闲置宅基地面积为 6316.8亩。三是违章乱建问题突出。随着经济社会的发展，农村生活水平不断提高，农民建房热情普遍高涨。但由于许多农村住宅建设缺乏统一规划，农民建房审批量少，农户家庭人口增加，造成农民建房供需矛盾加剧。一些农民把建房地点选在路边粮田，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。村庄布局杂乱，房屋坐落无序，既影响了村容村貌，又浪费了土地资源。

　　(三)宅基地流转的现有经验和做法

　　改革开放尤其是进入新世纪以来，市委、市政府高度重视农村经济和环境的发展，不断加大对改善我市农民居住环境的投入和扶持力度，积极引导农民开展危旧房、旧村改造、村庄整治、农民异地转移安置等，极大地推动了农村宅基地流转，使农民居住环境得到了改善。

　　通过对我市五县(区)的调查了解，目前开展农村宅基地流转比较成功的做法是：从当地实际出发，结合新农村建设，充分利用农村危旧房和旧村改造、村庄整治、农民异地转移安置及中心村(镇)建设的优惠政策和资金支持，在符合土地利用总体规划和村庄建设规划的前提下，采取拆旧建新、先拆后建、公寓式集中建房等办法，引导农民合理用地、依法建房。如云和、庆元县通过建设安置小区、农民公寓、廉租房等形式，鼓励居住在库区、高山远山、地质灾害隐患点的农民向县城和中心村(镇)迁移。松阳县通过旧村改造，整片拆除危旧房、闲置房，充分利用闲置宅基地解决农民建房用地，同时对迁建后遗留的宅基地进行复垦，这样既增加了用地指标，拓展了农民建房空间，解决了农民建房难问题，又改变了村容村貌，壮大了集体经济，极大推动了当地的新农村建设。

　　二、有序推进农村宅基地流转的现实意义

　　(一)有利于盘活土地存量，提高土地利用率

　　根据农村宅基地流转情况的调查统计，我市松阳县农村农民户数 6.93万户，宅基地 9.32万处，宅基地总面积 11872.80亩，其中空闲宅基地面积 1780.92亩，闲置率 15%。云和县农村农民户数 2.62万户，宅基地 3.14万处，宅基地总面积 10317.54亩，其中空闲宅基地面积1142.81亩，闲置率 11.08%。庆元县农村农民户数 4.71万户，宅基地 4.34万处，宅基地总面积 8087.34亩，其中空闲宅基地面积 1544.45亩，闲置率 19.1%。莲都区碧湖镇人均宅基地面积 117.29平方米，闲置率达 23%。

　　从以上数据可以看出，我市农村宅基地利用率较低，不符合节约集约用地的要求。如果能有效推进农村宅基地流转，这部分宅基地的利用效率将会大大提高。

　　(二)有利于增加农民财产性收入，释放农村经济的内在活力

　　农村宅基地基地作为土地资源，只有在流转中才能实现资源的有效配置和有效经济价值。由于不能实现规范有序的流转，现实中农民闲置的宅基地及其房屋成为了农民手中的“沉睡资产”。有序推进农村宅基地流转，能使农民闲置的宅基地及其房屋在流转闲中获得利益，增加收入。同时，农民将自己的房屋产权抵押贷款、担保，从而获得更多创业和生产发展资金。全市 45.5万农户、以户均 100平方米估算，将有 4550万平方米的房产面积，如按 150元/平方米计算，农村房产市场将有 68.25亿元的市场潜力，如果仅仅按 10%的抵押贷款比重，就会吸引 6.8亿元的贷款资金进入农村，为农民所用，这对农村发展生产、扩大内需将会发挥巨大作用。

　　(三)有利于解决农民建房难，改善农村环境面貌

　　目前，农村尤其是城郊结合部区域的农民，普遍存在着建房难现象，调研中，我们发现制约农民建房的主要原因是新增建设用地指标少、村庄规划滞后和村集体内部土地调剂难。如果对现有农村危旧房、闲置房进行拆除，充分利用闲置宅基地解决农民建房，将能有效拓展农民建房用地空间，破解农民建房难题。同时，在社会主义新农村建设中，按规划要求完善了道路、供水、排污、绿化等公用设施，从而使村庄的村容村貌和农民的人居环境得到改善。

　　三、推进农村宅基地有序流转的对策建议

　　根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共浙江省委关于加快农村改革发展的实施意见》和今年市委的 1号、4号文件精神，我们建议进一步完善农村宅基地流转制度，严格宅基地管理，继续推行现有的经验做法，积极稳妥地开展农村宅基地置换和流转。

　　1、搞好摸底普查，明确产权界定

　　开展农村宅基地普查是农村宅基地确权、登记和颁证工作的前提。各县(市、区)政府，要对农村宅基地进行一次调查，建立台帐，盘清家底，做到心中有数。要按照中央、省市关于“搞好农村宅基地确权、登记和颁证工作，依法保障农户宅基地的用益物权”等文件精神，抓紧出台或进一步完善农村宅基地及房屋确权、登记、颁证实施办法，通过核发集体土地使用权证和房屋所有权证，确认产权，使农民所拥有的宅基地和房屋产权清晰明确。

　　2、坚持规划先行，加强规划管理

　　土地利用总体规划和村庄建设规划编制是搞好农村宅基地管理的基础，也是农村宅基地规范有序流转的重要保证。各级政府要充分利用土地利用总体规划修编的有利时机，抓紧修订和完善土地利用总体规划和村庄建设规划编制。要按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、保护耕地、节约集约用地的总原则，以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据，从方便农民生产、生活的实际出发，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地，合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和农民建房用地。各县(市、区)政府要加大对村庄建设规划编制的经费投入，按计划完成村庄建设规划编制任务。

　　3、建立激励机制，盘活闲置宅基地

　　建立切实可行的农村宅基地有偿使用、有偿退出机制是盘活闲置宅基地的有效办法。长期以来农村宅基地实行的是无偿无限期使用制度，容易造成农村建房只增不减、农民建新不拆旧的现象，土地资源浪费严重。建议在有条件的村(镇)可以开展闲置宅基地有偿使用流转试点，对流转过程中获得的收益分为房屋收益和宅基地收益，房屋收益归权产人所有，宅基地收益在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配(各地可根据实际情况自行确定，建立有利于宅基地流转的分配比例机制)，集体收益用于村公益设施建设，国家则通过交易税收的形式分享。

　　根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)文件规定：“对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助”的要求，建议政府研究制定农村宅基地有偿退出奖励或补助办法，设立专项奖励或补助资金，用于农民自愿退出闲置宅基地的奖励或补助。奖励或补助资金可从土地复垦补助资金、复垦指标调剂后的收入、国有土地出让金的收益返还资金中提取。

　　4、完善制度设计，明确实施办法

　　在现行国家政策法律的框架下，设计农村宅基地流转的规范性办法是推动农村宅基地有序流转的重要依据。建议各县(市、区)政府制定农民宅基地流转的规范性办法。在流转条件的设计上要明确：①转让宅基地和房屋，必须持有依法取得集体土地使用证和房屋产权证，且产权清晰无争议;②农民转让宅基地后仍有合法住处，能保证其基本生存需要;③符合土地利用总体规划和村庄建设规划;④农民转让房产后户内人口不得再申请建设使用宅基地(符合分户条件的除外)。同时，对购买农村宅基地的农民或其他人员也要作出明确规定：①家庭农业人口人均建设面积低于当地政府规定标准的农民;②回乡定居、且户口同时迁入农村的华侨、侨眷和港、澳、台属需要使用农村宅基地的;③法律、法规允许的在农村居民点定居并从事农业生产经营或经商行为的其他公民。在流转程序的计设上要明确：①转让宅基地使用权和房屋所有权需到村委会备案;②在同等条件下，本村集体成员有优先购买权等。

　　5、积极探索试点，建立流转市场

　　宅基地流转必须严格遵循节约集约用地原则、兼顾各方利益原则、土地市场原则。在保证集体土地所有权不变的前提下，开展农村宅基地流转试点工作。一是本着“一户一宅，面积法定”的原则，对农村宅基地(由村集体收回的和原本就属于村集体的宅基地)采取由集体以土地年租金的方式，将宅基地让渡给需要使用的企业或个人。二是适度放开农村宅基地二级市场，规范宅基地隐形流转。其主体范围可扩大为所有农村集体组织成员和原因祖传继承拥有宅基地的城镇居民，并且由转让宅基地权利人直接对村集体负责。三是在政府的主导下实施“以地(房)换房”，加大在中心镇、中心村的农民社区和农民公寓建设力度。实行差价补偿的办法，鼓励农民以宅基地(旧房)置换城镇农民公寓，使一部分在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇，转变为城镇居民。四是在有条件的乡镇，可将农村宅基地征为国有，划拨给农民建房，也可以由政府以公开出让(招、拍、挂)等形式出让给单位和个人，从收取的土地出让金中提留大部分返还给村集体用于新农村建设。

　　6、加强组织领导，有效推进流转

　　推进农村宅基地流转关系复杂，任务繁重，涉及政府、农村集体、农民等各个方面，需要各个层次、各个环节的大量工作。各级政府要转变用地观念，把促进节约集约用地同农村宅基地流转、解决农民下山脱贫、异地搬迁和农村危旧房改造工作紧密结合起来，切实加强对农村宅基地的利用和流转工作的领导。一是各级政府要成立一个专门组织机构负责和协调各方面的关系，针对农村宅基地流转过程中出现的各种矛盾和问题，及时总结经验教训，指导、协调农村宅基地流转中的土地置换、补偿等工作。二是各县(市、区)在原有的国有土地评估体系的基础上，完善农村宅基地评估体系，担负评估农村宅基地基准地价(或指导价)的职能，使农村宅基地在流转中对不同地段的土地级差有一个较为统一和合理的补偿标准。同时，要加强对宅基地评估过程及结果的监督管理，使之公开、公正，确保宅基地评估的公平合理。三是各级政府要切实加强对农民住房抵押贷款工作的组织领导和政策协调，扎实稳妥地推进农民住房抵押贷款工作的深入开展。各金融机构要根据农民住房特点和抵押贷款的相关规定，认真制定农民住房抵押贷款实施细则、管理办法、操作流程以及相配套的内控制度，为农民住房抵押贷款提供制度保障。四是要切实加强对农村宅基地的管理，充分发挥村集体在宅基地流转工作中的主体作用，指导各行政村制订村规民约，规范农民建房申请、产权登记、宅基地流转等行为。认真清理闲置宅基地、“一户多宅”、违章建房、私下流转问题。五是要加强对农民有关相关土地法律法规和政策规定的宣传教育，引导农民牢固树立农村宅基地集体所有的意识，增强依法使用宅基地的法律观念。

　　加快推进农村宅基地(使用权)的流转，是一项惠民、利民的重大举措，对于促进社会主义新农村建设意义重大，我们要根据国家法律法规，严格农村宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权，不断提高我市土地的节约集约利用水平。