上海宅基地置换遭遇政策尴尬

　　长三角

　　上海市规土局在近日召开的新闻发布会上，抛出了农村土地流转的“重磅炸弹”。 “农村土地流转的变革，已到了山雨欲来的时候，上海可能会开一些口子。”上海市农委原副巡视员、上海市农村经济学会副理事长顾吾浩说。

　　宅基地置换试验

　　2010年上海市区面积预计将达到800平方公里，而上海全市土地面积达到6340.5平方公里。在市区土地出让几无潜力的今天，农村土地流转大门一旦打开缝隙，将是一片巨大的“蓝海”，或将意味着上海土地市场形成以来的最大变局。上海农学院齐良宇教授则说：“说白了，这其实是资本对土地的狩猎，城市的地圈完了，要圈到农村去了。”

　　上海的农村土地流转，其实早已开始尝试。2006年起，上海郊县即有14个试点基地开始进行宅基地置换。宅基地置换节约土地的效应颇为明显，上海市经济管理干部学院教授朱林兴披露，据试点经验，通过宅基地置换可节约三成至五成土地。如全市农村宅基地置换工作全部完成，则可节约200—300平方公里土地。然而，“由于政策、观念等多方面的原因，上海农村的宅基地置换大多留下了个尴尬的尾巴，节约出来的土地无法利用，这让宅基地置换有些后继乏力。”顾吾浩说。

　　依据有关法律规定，农村集体土地所有权的性质除国家征收以外不得改变。目前进行的宅基地置换的性质是土地使用权的流转，并没有改变土地的所有权性质。

　　顾吾浩表示，“十七届三中全会规定，对农村建设用地的利用，在城镇规划区以内的区域需国家征地，在城镇规划区以外，如是工业性用地，也需国家征地，如是经营性用地，则首先必须符合规划，此外，还得占用当年新增城镇建设用地的指标才能进入市场。有这两条限制，就造成许多置换出来的宅基地无法开发利用。”

　　矛盾最直接的体现，首先便在于宅基地置换的资金筹措的极大压力。奉贤庄行镇政府拿出了10亿多元的资金，用于宅基地置换。然而，宅基地置换出的将近一半土地，却只有极小的一部分能够通过新增城镇建设用地的指标进入市场，绝大部分无法开发利用，只能闲置抛荒，而政府这10亿元的资金也回收无门。

　　嘉定外冈镇是试点镇中唯一将置换的土地出手，开发地产从而回流资金的成功案例。外冈镇地处F1赛场附近，镇政府成功引进了开发商，由嘉定汽车城公司托盘，置换出1000多亩土地。前期置换出的部分土地，经政府特批，其中一半可用于商品房开发，由此获得了资金回流。

　　尝试迎新的突破

　　如何处理宅基地试点留下的“尾巴”问题?上海市规土局已在就非农建设用地如何市场化运作进行调研，而相关研究探索的目标直指形成统一的政策法规，进而全市推广。

　　“解决办法其实很简单，让置换出来的宅基地合法化。土地权属应该明晰，但开发权、经营权完全可以用市场化方式运作。将闲置的建设用地早点规划，进行规划整合，形成生产力。”顾吾浩说。据了解，国土资源部也对农村建设用地流转的试验开了口子：十七届三中全会以后，国土资源部表态，在农村建设用地上，各地可以进行流转的试验，但要经过国土资源部的批准。

　　一旦松绑，农村基层爆发出的创造性活力每每令人惊叹。上海虹桥镇虹吴村是著名的“城中村”，村里农民早早地以地入股，发展第三产业。如今，每个农民的股本金已达100万元人民币。

　　“在农村土地流转方面，上海很可能较其他省市的尝试要有更新的突破。”上海财大教授、上海市房产经济学会副会长印堃华透露。他建议，可以考虑集中相关农村建设土地资源，进行出租房屋的开发，用于以农民工为主的群体的租赁。这种模式中，农民可以以土地入股，采取股份合作的公司形式展开。另外，在条件相对较好的农村地区，将非农建设用地集中后，可用于自住经营、出租的商业物业的开发，在坚持土地集体所有制的前提下，进行集中使用、自由经营。