关于做好农村宅基地置换工作的一些思考

　　《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》出台后，代表着农村土地新一轮革命已经开始，引起了社会各界的广泛关注。而《决定》关于农村土地政策方面的新导向，也意味着土地管理制度已站在了一个新的起点。近来，农村集体土地流转问题已成为人们热议的话题。农村集体土地主要是“三块地”， 承包地、宅基地和农村集体建设用地，流转的政策在《决定》中虽然确定了大的原则和方向，但还没有出台相关具体的操作细则，在实际流转中仍然有很多问题需要改革创新。

　　从武进经发区的拆迁安置工作中，可以看出农民对宅基地置换大部分还是拥护和支持的，但在此工程中也暴露出很多问题，如，资金平衡问题、避免抛荒，实现农民承包地规模化经营管理问题、农民就业问题等等，都需要认真研究。这些问题如果不很好地解决好，不仅政府要背起沉重的财务包袱，还可能给社会带来新的不安定因素，影响社会和谐稳定。

　　下面就做好宅基地的置换工作，谈五方面看法

　　一、置换工作必须具备的三个条件：

　　1. 资金保障是后盾。实施宅基地置换工作的主体组织必须具有相当雄厚的经济实力。因为无论是集中安置区的建设、住房的置换、被置换户家庭人员中劳动对象的“社保”、原宅基地的复垦整理，还是土地的规模化经营、给离土农民提供充分的就业机会等，都应该是宅基地置换工作整个系统工程中的一部分，做好这些工作都须要投入大量的资金。如经发区现在就单一实现安置区建设一块的资金平衡都有困难，其它环节的工作如果没有相当的经济实力作后盾，难免会产生很多矛盾，留下后遗症。

　　在农村生活过的人都会深切地感受到，由于世世代代的农民靠耕地吃饭，从来没有得到过任何保障，他们每年的收入除了维持日常最基本的生活开支外，都用来积蓄以防病养老，看到近几年来在征地和拆迁中对劳动力对象给予了保障的待遇羡慕得很，在他们看来宅基地的置换就是动迁，所以如果没有“社保”，宅基地置换就很难推进。而经发区之所以拆迁工作进展这么快，帮拆迁户办理“社保”是一个很大的原因，但解决社保问题也增加了置换的成本，同时也带来了农民的就业问题。

　　2. 农民自愿是前提。宅基地置换不仅是农民居住空间的置换，还是当前社会主义市场经济条件下农村土地制度的重大变革。现有的法律明确规定，经依法批准给农民个人使用的宅基地其使用权受法律保护;依法确定给农民承包经营的土地三十年不变(《决定》中是长久不变)，农民的土地承包经营权受法律保护;宅基地置换的性质是土地使用权的流转并非征收，中央对土地使用权的流转有具体的要求和严格的规定，所以农民必须是自愿，并且还要经过一定程序的表决和批准。

　　3. 保障农民权益是关键。在实现宅基地置换以后，农民离开了一直以来对他们具有基本保障功能的土地，他们的生存和发展能否取得更加切实可靠、优越的条件。这是最为关键的一点。

　　二、进一步明确宅基地置换的主体

　　目前宅基地置换的主体不够明确，像经发区，包括整个武进区范围内的动迁，一般都由政府在组织发动，从政策的制定和出台，选址和建设方案、置换方案的决策等都是政府包打天下，农民只有愿意不愿意的选择权。因此，应进一步明确农民及农民集体和政府在宅基地置换中各自应处的地位和作用。

　　1. 农民和农民集体在宅基地置换中应有的地位和应发挥的作用

　　《土地管理法》第二章第八条第二款明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，”。根据上述法律规定，农民集体是农村集体土地的所有者主体，农民是农村集体土地的使用者主体，这就决定了农民和农民集体在宅基地置换中应该处于主体地位。

　　确立农民和农民集体在宅基地置换中的主体地位，要让全体农民了解掌握国家有关法律法规和政策，尤其是对宅基地置换具体政策的了解和理解。在宅基地置换中，也就要充分尊重他们的意愿，农民和农民集体有权说“换”、“怎么换”或“不换”。要把农民个体的选择变为农民集体一致的意愿，变被动接受为主动的要求。要让他们参与到整个宅基地置换、各阶段的决策，充分发挥他们的积极作用，支持他们的自主创新精神。这不仅仅是程序上的要求，对实现置换后集中居住小区物业管理工作的开展也是有利的。

　　2. 政府在宅基地置换中应发挥的作用

　　一是各级政府按照财政预算，通过规划、政策的宣传，有计划、有重点地引导和鼓励那些有较好经济实力和发展潜力的农民集体，自愿积极地开展宅基地置换工作;二是充分利用政府的权威调动社会资源，设计制定出具有前瞻性地向农民倾斜的政策，在宅基地置换中给农民以政策和物质的支持;三是通过推动宅基地置换，达到盘活农村存量非农建设用地，促进农业规模集约经营，适应发展都市农业、生态农业的要求;四是通过试点让农民偿到甜头，以此来影响和带动其它农民加入到置换的行列中来，达到改善和提高农民的居住和生活水平，真正解决好“三农”问题。

　　三、进一步规范操作程序

　　所谓规范，就是要符合相关法律、法规、规章及规定的要求，操作中的每一步骤不仅要有法可依，还要有先后的次序。操作程序的规范，具体地说主要在二个方面：

　　一是规范建设程序

　　集中居住点的选址必须服从总体利用规划和城镇规划，安置区的规模应一次规划设计、滚动开发建设;安置区建设应由有资质的建筑公司公开招标实施，符合交付使用条件后移交给实施置换的主体组织。安置区的建设项目从立项、选址到土地取得，从规划设计到工程建设的全过程要符合法定的程序和要求。我觉得，现在政府在完善安置区用地手续这块的意识很淡薄，没有真正考虑到老百姓的利益，老百姓是拆掉了合法的，住进了违法的，长此以往，这势必成为社会隐患，同时也给我们工作带来了很大的压力。所以建设合法性很重要。

　　二是规范置换方案的制定和实施

　　(1) 明确宅基地置换的原则。宅基地置换的性质是土地使用权的流转，所以集体土地的性质不变;置换后原行政村建制可以通过行政手段改变，但原集体经济组织所有的土地和其他资产的权属关系不变，置换前是谁的置换后还是谁的;置换后原土地承包经营权的主体可以改变，但土地承包经营权的出让收益归原集体经济组织所有不变。

　　(2) 宅基地置换方案的制定要有广泛群众基础。要有置换范围内村民代表的参与，应提请村民会议讨论决定，须经村民大会或村民代表大会三分之二以上代表通过方为有效。宅基地置换方案的内容应包括：宅基地置换的原则;原居住房屋、辅助设施、附着物的补偿办法与新居住房屋的安置、物业管理的保障;宅基地、自留地、承包地使用权的流转与劳动力对象的养老保障;流转土地的经营管理、收益分配与劳动力就业。

　　(3) 实施宅基地置换要发扬民主。在实施置换过程中涉及到农民集体及其成员利益问题时，要严格实行“公开、公平、公正”的原则，保证集体经济组织成员都有知情权、参与权、决策权。

　　四、重视土地的经营管理和收益分配

　　宅基地置换使土地经营管理的主体和模式发生了两个方面的变化。一是在实现了宅基地置换、解决了农民的社保(一般农民以土地承包经营权换取保障)以后，承包经营权主体将发生变更，它可以是集体经济组织成员，也可以是集体经济组织以外的人员;二是土地的集中问题已经得到解决，由原来一家一户的分散经营转向适度规模经营，农业的适度规模经营除了政府的政策扶持外还需要经营者作一定的投入，同时每年还需向土地的所有者(原集体经济组织)支付一定的土地使用费。在经营模式上可以组建新型的农业合作社或者农业股份制企业，原集体经济组织的成员可以作为这些企业的农业雇员，为得到养老保障的离土农民提供适合他们的就业岗位，从而缓解社会的就业压力。

　　同时，由于宅基地置换后的土地所有权性质不变，集体经济组织作为该土地所有者理应获得土地的收益，用于改善和提高农民的生活水平。

　　五、加强居住社区和离土农民的就业管理

　　集中安置区一般都有一定的规模，建成后入住的人数大多在几千人以上。在实现置换集中居住后要完成二个转变：一是管理体制上完成由原来的村民委员会向居民委员会的转变;二是生活方式上完成由农民向市民的转变。农民生活方式的转变需要一个过程，在这个过程中要加强管理和教育。

　　小区物业管理问题的解决与就业有着直接的关系。因为物业的管理需要成本和费用，支付这些成本和费用要有基本的收入来源，这是一个十分具体的问题。解决离土农民的就业问题，需要各级政府各相关部门通力合作，一方面要加强对农民的就业指导和培训，另一方面要多渠道地(包括农业合作社雇员在内的)为农民创造更多的就业机会，让尽可能多的离土农民找到适合他们的就业岗位，保证他们能有基本的收入来源，使他们的生活质量和生活水平比原来有所改善和提高，使农民的生存和发展取得更加优越的条件。