市郊农民宅基地置换与农民利益保护问题研究

　　上海市政府近年来就市郊农民宅基地置换进行了积极的探索和实践。2001年11月1日，上海市人民政府办公厅转发市计委等三部门《关于上海市农村集体土地使用权流转试点意见》的通知(沪府办[2001]54号)，专门就市郊农民宅基地复垦后有偿置换、城镇建设区及中心村以外的农民退出宅基地后进镇购房、宅基地置换进镇建造的房屋的权证处理等制定了具体的实施办法。2003年3月12日，上海市人民政府办公厅发布了《关于同意关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则(试行)的通知 》( 沪府办〔2003〕16号)，进一步明确了通过推行宅基地有偿置换的试点工作，对农村居民点进行整体规划和归并的思路，并率先在奉贤区试点。各区县在试点实践中探索出了货币安置和住宅安置等不同的置换方式。为确保宅基地置换工作顺利进行，2004年11月，在总结试点实践的基础上，市房地局会同市农委等部门研究制定了《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》和《关于加强土地管理，促进本市郊区宅基地置换试点的操作意见》，将试点的范围扩大到全市的15个乡镇。

　　与此同时，为了配合政府对市郊农民宅基地的置换工作，社会各界也积极关注并参与宅基地置换问题的研究。如针对上海宅基地置换的现状，部分学者主张停止撤队居民新建房的审批和原地翻建的审批，房屋提前作价逐步分流，推行征地中对动迁农户不再重新安排宅基地的规定(秦海根，2003)。同时，有学者指出应加大宣传力度，转变农民的传统观念，鼓励农村人口向城镇、中心村集中居住，以加快宅基地的合理利用。另外，还要关注动迁居民等弱势群体，加快中低价位住宅建设，以缓解城市化扩张过程中对土地需求的压力(张建国，2003)。2004年，农工党上海市委承接了上海市委决策咨询委员会关于上海市郊农民宅基地置换问题的对策研究的课题调研工作，在深入调研的基础上，课题组指出了目前市郊宅基地置换过程中主要存在规划滞后、中心村建设盲目、宅基地置换资金来源渠道单一、宅基地置换的责任主体不清、利益主体不明等问题，在此基础上，设计了宅基地收购、宅基地储存和异地置换等新思路。

　　综上所述，迄今为止，国内外学者有关农民宅基地置换问题的研究成果颇丰，上海市政府也对如何推进宅基地置换工作进行了积极的探索，并取得了一定的进展。但总体而言，在如何切实保护农民在宅基地置换中的利益、如何拓宽宅基地置换的资金渠道等问题上尚缺乏深入的研究，虽然新的试点政策已经对农民宅基地置换后的就业、社会保障等问题加以统筹考虑，但如何落实缺乏具体的措施，此外，在国家对土地实现宏观调控的背景下，如何制定切实的措施防止个别区县或乡镇政府盲目推进，损害农民的利益也是必须注意和进一步加以研究的问题。

　　党的“十六大”明确将加快城镇化进程、统筹城乡发展作为全面建设小康社会的一项重要任务。在推进上海郊区城市化，推动农民就业向非农转移及居住向城镇集中的过程中，宅基地置换是一个不可或缺的环节。通过政策引导，促进宅基地置换，有利于盘活市郊建设用地的存量资源，提高土地资源的利用效率，拓展上海的建设空间;并有利于促进市郊农业结构的调整，增加农民收入，更好地解决“三农”问题。

　　课题组在“以人为本”的科学发展观指导下，综合运用社会学等多学科知识和社会经济定量研究方法与计算机分析技术，在已完成的上海市郊农民宅基地置换问题对策研究(2004年市委决策咨询课题)的调研成果的基础上，通过对试点乡镇的跟踪调研，就如何进一步完善宅基地置换的试点工作;从城乡协调发展以及构建和谐社会的战略高度，就如何切实保护农民在宅基地置换中的利益、防止盲目推进等提出可操作性的对策建议，供政府有关部门决策参考。

　　1.上海市郊农民宅基地收购、储存制度及异地置换的可行性论证。在已完成“上海市郊农民宅基地置换问题对策研究”的基础上，就课题提出的“宅基地收购制度、宅基地储存制度”及宅基地异地置换等对策加以进一步论证，使其更具操作性;

　　2.上海市郊农民宅基地置换试点工作的进展及其评价。对现行试点的15个乡镇加以跟踪调研，总结经验，及时发现问题，并就如何完善试点政策提出具体的对策建议;

　　3.农民在宅基地置换中的利益保护问题研究。关注农民在宅基地置换中的感受及利益保护，就如何防止盲目推进、让农民分享宅基地置换后城市发展的收益、如何统筹解决农民宅基地置换后的就业、社会保障等问题提出可操作性的对策建议。