农村宅基地置换 三种模式和对策建议

　　编者按：6月17 -18日，由省发改委副主任、省发展规划研究院院长刘亭带队，省发改委、省发展规划研究院、省城乡规划设计研究院等单位组成的联合调研组，到义乌、松阳调研农村宅基地置换问题，并与有关部门进行座谈。现将调研报告编发，以飨读者。

　　一、农村宅基地置换的三种模式

　　(一)园中村改造置换模式

　　月白塘村位于省级经济开发区--义乌工业园区内，村里耕地已全部被征用，是一个典型的园中村。其园中村改造模式的具体做法是：按照生产、生活用房相分离的原则，农民用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评估后予以补偿。住宅和标准厂房统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。置换标准：按人头确定农户的建设用地面积×6，得出农户安置房的总面积，农户可在多层公寓、标准厂房和高层住宅中，根据这一总面积自由组合进行置换。住宅建设分为两个区，一个区供农户自住，一个区供农户出租，其土地性质均为国有划拨，补足土地差价后可进入市场交易。多层标准厂房的土地性质仍为集体所有，农户参股并成立董事会，组建村集体资产经营公司进行运营。

　　月白塘村原有村庄建设用地3.66万平方米，通过宅基地置换住宅和生产用房，进行生产、生活用房功能分区，住宅规划用地面积为2.07万平方米，节约住宅用地43.4%。而村庄的建筑总面积则从2.62万平方米扩大到8.52万平方米，是原来的3倍多，土地的集约利用率大大提高。

　　(二)土地整理置换模式

　　2008年，松阳县全面开展农村破旧房改造工作，新兴乡外孟村和叶村乡麻寮村抓住机遇，将破旧房改造和宅基地复垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余宅基地复垦为耕地，或用来安置附近山区的移民，探索出宅基地的土地整理置换模式。

　　新兴乡外孟村宅基地置换的具体做法是：坚持"一户一宅"和"拆二还一"政策，对有产权证的多余宅基地按90元/平方米、无产权证的按30元/平方米由村集体统一收回;并统一规划，按人口确定占地标准，严格控制建房规模，节约集约利用土地。农民按"拆二还一"政策建新房面积不足部分以180元/平方米向村集体购买;对于困难老人，由村集体出资建新房供其居住，产权归村集体所有。通过宅基地置换，外孟村建筑面积从7万平方米减少到3万平方米，留足了未来10年建设用地空间，复垦耕地65亩，已承包给种茶大户种上了名优茶。

　　叶村乡麻寮村宅基地置换的具体做法是：将农村破旧房改造、宅基地复垦、山区农民下山脱贫有机结合起来，在村庄中心地带重新规划建设农村新社区，农户用旧宅基地按1：0.6的比例置换新宅基地，面积不够的农户以400元/平方米向村集体购买，多余或不需建房的则按160元/平方米进行补偿。多余的宅基地，部分用于安置东坞水库上游山区农民的下山脱贫，大部分用于宅基地复垦。通过宅基地置换，麻寮村的建设用地面积由5.2万平方米减少为2.7万平方米，其中本村农户2万平方米，安置下山移民0.7万平方米，还有多余宅基地2.5万平方米复垦为耕地。

　　(三)下山移民置换模式

　　古市镇地处瓯江上游松古平原中部，周边有新处、谢村、玉岩外片等三个山区乡镇， 2万多山区人口，有1000多人受地质灾害的威胁，尚有5000多库区人口需搬迁。

　　具体做法是：古市镇政府作为项目实施业主征用筏铺村土地，以成本价出让给下山移民，土地性质为国有划拨，补交差价后可上市交易。移民小区实行统一规划、统一设计、统一管理，采用联建式建造住宅，户型分为大、中、小和沿街商住四种类型，占地面积最小75平方米，最大120平方米，小区的道路、管线、绿化、外墙粉刷等设施统一配套。山区农民搬迁到移民小区后，山上原有宅基地复垦为耕地，不易复垦的则恢复生态。

　　筏铺下山脱贫移民小区总体规划29.6万平方米，计划安置下山移民1200户，约4000-5000人。小区主要道路与古市镇主街道相连接，交通非常便利。建成后的移民小区，与古市镇区融为一体，是山区人口向中心镇集聚、农村宅基地置换的一种典型模式。

　　二、农村宅基地置换所取得的成效

　　扩大了农村消费需求，促进了返乡民工就业。推进农村宅基地置换，政府增加了农村投入，农村增加了项目投入，农民增加了建房投入，着实抓住了扩大农村消费需求的切入点，有力地拉动了钢材、水泥、家具家电及装潢材料等需求。以松阳为例，在农村建一栋房子，要投入20万元左右，2008年启动农村破旧房改造工程以来，拉动农民建房、农村基础设施建设以及相关行业消费6亿多元。同时，增加了农村的非农就业岗位，如泥水工、木工、电工及运输等多个工种，促进了农民特别是返乡民工的就业。

　　破解了农民建房难题，改善了农村居住环境。通过建立宅基地置换机制，农户先拆后建，既坚持了"一户一宅"政策，又落实了新建房屋的宅基地问题，一举破解了困扰农民多年的建房难题。如松阳县在不占用一分耕地的情况下，保证了所有破旧房改造农户的建房用地，还利用腾出的建设用地，解决了718户农民久拖未决的建房难题。同时，连片拆除农村破旧房，重新规划布局建新房，既改善了农村的居住环境，提高了农民的生活品位，又从根本上治理了农村脏、乱、差现象，加快了农村新社区建设的顺利推进。在义乌的月白塘村，还进行生产、生活用房功能分区，有效地保证了安全生产的需要。

　　增加了农民财产性收入，壮大了集体经济实力。推进农村宅基地置换，不但改善了农民的生活居住条件，而且提高了农民的财产性收入。以月白塘村为例，通过宅基地置换城镇房产，农户的房屋价格从砖木70元/平方米或砖混315元/平方米，上升到多层4200元/平方米或高层4500元/平方米，农户的财产性收入迅速增长;依托义乌小商品市场，多余房屋出租是可预见的，出租房屋每户平均就可增加年收入约1.2万元。同时，还壮大了村集体经济实力。如松阳县新兴乡外孟村通过宅基地置换、复垦，村集体结余了100多万元，复垦耕地承包给农户后，每年可为村集体经济增加1.6万元收入，外孟村从村集体经济"空壳村"一跃成为"富裕村"。

　　促进了农村人口集聚，推进了土地节约集约利用。在农村宅基地置换中，一般通过整村搬迁和自然村撤并，促进人口从自然村、"空心村"和山区村向中心镇、中心村、平原村集聚。如松阳的筏铺移民小区建设，是作为古市镇实施"兴产业、聚人口"战略的重要抓手，高起点规划、高标准建设，实现移民小区和城镇发展的有机融合。同时，通过农村宅基地置换，清理了农村"一户多宅"等历史遗留问题，在以旧换新的宅基地或住房安排上，严格控制人均建设用地面积，并采用容积率较高的多层和高层形式，义乌的生产用房也是四层以上，促进了土地资源的节约集约利用。

　　三、农村宅基地置换中存在的问题

　　村庄建设资金筹措比较困难。在农村宅基地置换过程中，从拆旧房、建新房，到村庄基础设施配套，都需要大量资金投入。在欠发达地区，农户收入比较低，特别是一些困难户，建新房的资金压力非常大。而村庄的道路、供水、排污、垃圾收集等基础设施配套，由于农村集体经济比较薄弱，一般通过宅基地复垦的收入来平衡，但建设在前、复垦在后，筹措村庄建设资金的难度较大。

　　建设用地跨村流转缺乏依据。目前，对高山远山、大中型水库库区、地质灾害频发地区的移民工程，其集中安置有一套比较完整的政策规定，而对近山移民的分散安置则没有具体的政策规定。在旧村改造中，平原村通过宅基地置换节约出来的建设用地，在留足今后二十年的发展用地之后，本着推进人口集聚的原则，通常用来安置附近山区零星搬迁的移民。但在实践中，却遇到宅基地不能跨村流转的政策障碍，有关宅基地只能在集体经济组织内部转让等规定，制约着下山移民工作的顺利推进，这种分散的移民安置在土地等政策处理上还缺乏依据。

　　解决历史遗留问题难度较大。虽然法律、法规及政策对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如农民在建成新房以后，以"祖上遗产"等为由，拒绝拆旧房，"一户多宅"问题难以解决。再如，有的农民已在城镇买房置业，但仍保留着农村宅基地及住房，给宅基地的连片置换增加了不少难度;有的则已成为城镇居民，享有房改房等城镇住房保障政策，同时又保留继承得来的"祖屋"，在农村宅基地置换中，继续享受拆迁安置政策，造成社会的极大不公平。