城市拆迁中的公益与私利——兼对物权法第四十二条“公共利益”的解读

城市拆迁中的公益与私利——兼对物权法第四十二条“公共利益”的解读

林振通 福建省漳浦县人民法院

随着城市现代化步伐的不断推进，对旧城市拆迁改造逐渐步入小康阶段。因此引发的拆迁补偿纠纷日益增多，从而引发主体利益的种种矛盾与冲突，成为影响社会和谐稳定的一大因素。

城市拆迁多因盗用“公共利益”之名而起，多冠以“旧房改造”、“绿化城市”为名，而政府在商业拆迁中的角色定位又往往不准确，商业性征地与公益性征地不分，以土地利用规划来代替土地征用的目的判断，使“公共利益”无从体现。拆迁人假借“公益”之名大肆进行商业拆迁，多表现为开发商利用拆迁主管部门权力进行高利性的商业开发，政府、开发商从中获利，使被拆迁人饱受巨额经济损失之苦。更有甚者，被拆迁人投诉无门，不断上访，频发社会矛盾，对政府公正形象造成严重损害，影响社会和谐稳定。

如2003年7月嘉禾强拆事件中，为达顺利拆迁，当地县委采取非常措施。次年5月发表于媒体的揭露嘉禾株连九族之拆房事件，披露该地县委县政府召开拆迁大会并悬挂威胁性标语的横幅迫使民众拆迁，只为启动占地189亩珠泉商贸城项目承包。县政府异常积极出手协助此项目实施，甚至创设出“四包”、“两停”等行政命令式逼迁手段令居民无力抗拒。拆迁协议中，虽拟定补偿性、腾房交付证件较为圆满的弥补条件，但不允许公职人员亲属就此举不满而联名上访，否则一律调停工作或直接开除下放。拆迁过程中，已有将近10名职员因家属质疑或拒迁行为调离原职，3名被拆迁户因抵制而以“妨害公务”罪被捕。该案例是一起典型借“公共利益”之名利用公权力进行高利性商业拆迁事例，它暴露出许多深层次的问题，引发笔者的许多反思：“旧房改造”“绿化城市”是否一定符合“公共利益”？“招商引资”是否均属公益行为？“政府拆迁决定”是否属正确行使公权力？等等。

宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”，物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……。”该法条是关于征收的规定。征收，是政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将集体所有或者个人所有的财产变为国家所有，再加以利用的行为。因此，正确理解和界定“公共利益”是我国物权征收制度中的关键和核心。

何为“公共利益”，物权法没有作出具体界定。公共利益存在多样性和复杂性，在不同的领域内，在不同的情况下，公共利益是不同的，情况相当复杂。笔者认为，利益是一种文化现象，是人们在生活中对客观事件或事实进行价值判断，从而决定取舍、趋避、喜恶、可否等态度或行为的一种主观认识。公共利益是指国家或不特定人所享有受法律保护的权利状态，包括国家利益和社会公共利益。公共利益从广义上说，是全体社会成员为实现个体利益所必需的社会秩序，其实现形式包括国家制度和国家权力。从狭义上说，公共利益即社会公共利益，只有通过民主与法治的途径才能实现。公共利益离不开以下三个要素：1、公共事件；2、利益主体；3、法律规定。“公共利益”作为一个高度抽象、易生歧义的宽泛概念，极易被曲解和滥用。因此，在城市拆迁审判实务中正确理解、界定和判断“公共利益”，应坚持以下六项基本原则和标准：

1、合法合理性。财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对其加以克减和限制，因此须坚持法定与合法原则。此外，关于公共利益的考虑，还应符合社会公平正义基本自然法则，必须具有必要性、合理性和不可替代性。

2、公共受益性。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。

3、公平补偿性。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲（损害）或特别牺牲（损害）。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观。

4、公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。

5、权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与群众之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，因此必须进行有效的监督制约。

6、权责统一性。如果行使公权力不承担任何责任，必将导致滥用权力，因此必须完善相应的责任机制，使权利与义务、责任相统一。

私有财产不可侵犯已成为现代法治国家的基本要求，也是实行市场经济的前提和基础。因此，在城市拆迁实务中应正确衡量公益与私利，政府在商业拆迁中应找准角色定位，发挥服务职能，人民法院在审理涉及公共利益征收拆迁案件时，应严格依照《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等的有关规定，综合各种因素对政府的征收行为进行严格审查，对征收是否基于公共利益的目的作出正确的判断，以最大限度地保护权利主体的物权，实现社会公平与正义。