关于集体土地流转中的法律问题的调查研究

1997年11月，《集体土地流转中的法律问题研究》课题组在有关土地管理部门的支持下，就集体土地流转的现状、流转中出现的新情况、新问题、新思路等进行了调查研究。集体土地流转（交易）的现实是客观存在的，并且不断发展，其方式主要包括转包、出租、入股、出让和征用等。我们认为这种现象的出现是农村市场经济发展的必然，政府应因势利导，加强管理规范，促使其健康良性发展，视而不见或一味采取堵的办法都是不合时宜的。

　　一、集体土地的农用流转

　　我省地少人多，且中低产地占80％以上，人均占有耕地仅1 亩多一占，低于全国的平均水平，这就意昧着绝大多数农民很难单一地靠种田致富。实行家庭联产承包责任制以后，大量剩余劳动力需要向非农产业转移。由于我省乡镇企业相对落后于沿海省份，自身吸纳离土不离乡劳力的能力有限，离土离乡的劳力（有的甚至是劳力带全家）外出务工、经商的较多，有的到沿海地区或地广人稀的地区去租种地、开发种养殖业或从事其它行业。农村劳力向外转移，势必引起承包的流转问题。历史的经验教训使农民深深地懂得，国家之本在农业，农民之本在土地，土地是农民的命根子。又因承包期长，30年不变，农民更是对承包地的转移极其谨慎，怜爱有加。调查中我们了解到，有不少农民外出干得很成功，有了很大的发展，有些甚至举家在外多年，承包地也不愿意或不放心交回集体经济组织。承包地进入流转的并不多，各地估计约占承包地总数的20％—30％。承包地流转的主要原因是：①全家外出打工经商，自己不能耕种的；②家庭主要劳力外出，自家无力全部耕种的；③家庭无劳力自己不能耕种的；④家庭其他经营搞得比较好，认为种田相对效益低而自己不愿耕种的。流转方式的确定主要是双方口头协商，多半在亲友之间进行，不改变用途，时间不长。具体做法：①在种田效益比较好的地方，由转入者承担地上的负担，每年还平价或无偿给转出者一定数量的粮食；②在种田效益一般的地方，由转出者承担地上的负担，转出者什么也不问，什么也不要；③在地多人少种田效益差的地方，因集体不准土地抛荒，转出者还要倒贴。在这些地方，承包户把地交回集体，集体不接收，所以，因转移不了而抛荒的也有一部分。我们认为，以上几种流转方式具有互助性质，目的都不是为了盈利，所以，不宜称其为交易。据此，有理由认为目前农用土地的交易市场并未形成。只有个别地方出现有利用承包地转包谋利的。有一部分承包户将耕地短期出租给乡镇企业或个体户用于沙石加工和晾晒、堆放砖瓦，也有租给乡镇企业或个人办预制厂、烧砖瓦和建厂房的，租期有的长达10年至30年。租金一般为800—1000元/年亩，也有给实物租金的，一般为600 斤小麦／年亩加300斤黄豆／年亩，农业税和提留款均由承包户承担。 这种做法不仅到处都有，而且双方都满意，承包户认为比自己种合算，用地者也认为省钱省事，用时租，不用时归还农户耕种，灵活方便。调查中还没有发现将自己种不了或不愿种的承包地向种植大户和种田能手转移，形成集约规模经营的例子，这是农业生产经营水平不高和农业生产经营机制尚缺乏活力的表现。

　　目前，对集体农用土地不改变用途流转的管理，由农经部门负责，土地管理部门基本上不过问。但土地管理部门对集体农用土地的流转问题都很关注，而对这种流转要不要管以及怎么管的问题，又存不同认识。其一，维持现状，土管部门应超脱一些，潇洒一些，不管为好。其二，土管部门应对转移使用的承包地进行登记管理。其三，土地管理部门应对转移后改变农业用途的进行管理，否则，就不能保持耕地动态平衡。持第一种观点的理由是，现行法律、法规没有明确规定土地管理部门管理承包土地农用流转的权限。持第二、第三种观点的理由是土地管理法第5条的规定， 各级人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作。还有一种观点，对转包、出租谋利的，土地管理部门不仅要管，还应收取一定的费用，以便于管理控制。土地的所有者集体也应得到部分收益，因为这部分收入包含承包户非投入所得，即土地本身的使用价值。而对于改变用途时间较长（如10年以上）复耕困难较大的，应按乡镇企业用地的规定办理征用手续。

　　二、集体土地的非农用流转

　　1、农村居民的建房用地

　　根据宪法和土地管理法及有关法规、规章的规定，农村居民宅基地不论是建房的还是没有建房的均属集体所有。而现在有少数农村居民把宅基地视为私有财产，公开出租、买卖或变相买卖，地处小集镇和公路两旁的村庄尤为突出。有的把房子租给或卖给别人（有当地的，也有外地的）开商店、饭店，作仓库、停车场，获取较高的收益；有的批到宅基地后由别人（多为外地人）来建房，盖好后对半分成；还有的居民将自己的小草房、破旧房出卖，别人买后重新翻盖新房。对以上实际上是出租、出卖宅基地的行为，土地部门如何进行处理感到为难。依据原土地管理法第38条第3款“出卖、出租住房后再申请宅基地的， 不予批准”的规定，农村居民住房可以出卖和出租，制止出卖、出租则违法。但我省原有的宅基地户均都在1亩以上，比较富裕， 且住房使用期限比较长，房子多次倒卖或出租可获取不薄的收入，对后来按规定标准建房的居民来说是显失公平的。另外还有少批多占的问题。按现行规定对多占部分可以罚款，强行拆除建筑物，以至没收，但因房屋是不动产以及法律赋于土地管理部门强制执行权的局限性，实际中执行起来难度甚大。解决的出路，除所得税调节外，还应建立宅基地有偿使用制度，对超标使用部分加倍收取使用费；或对买主中的非本地农村居民按城镇非农业居民申请使用宅基地的标准收取费用。