拆迁改搬迁：征收条例应走出概念陷阱

　　■ 观察家

　　拟议中的征收条例必须走出“概念陷阱”。为此，它不应再称《国有土地上房屋征收和补偿管理条例》，而应考虑改称“国有土地上土地产权征收条例”。

　　1月20日，国务院法制办再次召开征收条例座谈会，据参加的学者透露，正在起草的条例草案名称由去年年底的《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》，更改为《国有土地上房屋征收和补偿条例》。“拆迁”一词被取消，在具体条款中，则出现了“搬迁”一词。

　　但是，假如清楚地界定了征收的性质，那么，“搬迁”这个词也是多余的。在城市里，房屋转让的实质是土地产权之转让，真正值钱的不是房屋，而是房屋所占用的土地。征收的实质也是政府借助强制性权力，购买市民对自己房屋所占用之土地的产权。

　　现行《城市房屋拆迁管理条例》所犯的根本错误，就表现在它的名称上：它把房屋而不是土地当做了转让的对象。因为这个错误，连带导出了第二个错误：引入所谓“拆迁”概念：拆迁人支付了数额不菲的拆迁补偿后，获得了被拆迁人的房屋，却立刻雇人把这些房屋拆了。

　　拆迁人那么不择手段，图的是什么？显然，拆迁人想获得的东西不是房屋，而是房屋所占用之土地，更准确地说是房屋所占用的国有土地的建设使用权。

　　但，拆迁制度就是以这个混乱的概念为基础，结果导致种种问题：比如，评估拆迁的补偿标准，是对什么的评估？房屋的价格？可房屋建筑成本能有多少钱？因为回避土地产权，给了一些地方政府和开发商压低补偿标准的有力借口。这是拆迁引发纠纷、冲突的根源。

　　拟议中的征收条例必须走出这个陷阱。为此，它当然不应再称《国有土地上房屋征收和补偿管理条例》，而应考虑改称“国有土地上土地产权征收条例”。被强制出让土地产权的市民是“土地产权持有人”。事实上，市民们就是这样的土地产权持有人。

　　在1982年宪法宣告之前，有很多私人住宅享有土地所有权，后来政府也承认它们享有无限期之使用权。同时，有很多民众原来及现在生活在国有“单位”，国有单位在国有土地上建造房屋，分配给员工。上世纪90年代以来通过房改，员工获得了房屋的私有产权。连带地，他们也就获得了房屋占用国有土地的使用权。需要注意的是，他们对国有土地的使用权也是无期限的。

　　另一方面，过去二十多年来，越来越多的市民购买了建筑于国有土地上的商品房，他们当然同时获得了国有土地的建设使用权。人们通常相信这一使用权为70年，但《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这意味着，住宅的建设用地使用权其实无限期，至少占有、使用的权利无限期，政府无权中止。

　　总之，目前居民对自己房屋所占用的国有土地的使用权，基本上是无期限的。企业要开发土地，就必须向市民购买这种土地产权；同样，政府为了公共利益需要而建设，同样需要购买市民持有的这种土地产权。在无法自愿达成买卖协议时，方可启动征收程序。但需要明确的是，征收的对象主要是土地产权。

　　当然，房屋也有价值，土地产权持有人在该土地上已建有房屋，在丧失土地产权的同时也丧失了房屋，因而主张或实施征收的一方，自应补偿产权持有人丧失房屋的损失。但是，房屋产权转让，仅仅是为了完成土地产权转让而进行，它是附属性的，而非转让的主要对象。

　　如果明确了征收主要是征收土地使用权，对征收程序来说，惟一需要仔细规范的，就是土地产权的转让。只要完成了土地产权的交割，政府就获得了对土地及附属房屋的支配权。原产权持有人当然就会搬迁，根本不需法律特别规定。至于政府，愿意留下房子，或者拆除它，随便。

　　秋风（学者）