《土地管理法》的修订与自然资源立法的发展趋势

《中华人民共和国土地管理法》经九届全国人大常委会第四次会议修订通过，已于1999年1月1日起施行。这部法律的修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律；第一部经过全民讨论、人大常委会三次审议的法律；第一部以立法形式确立土地基本国策地位的法律。认真学习和研究这部法律，探讨我国自然资源立法的发展和变革趋势是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我国自然资源立法的现状和问题

　　（一）我国自然资源立法的历史与现状

　　自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。

　　十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。

　　（二）我国自然资源立法存在的缺陷

　　我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：

　　（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。

　　（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。

　　（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。

　　（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。

　　（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。

　　（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。

　　（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。

　　二、我国自然资源的法律变革

　　危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。

　　自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：

　　（一）实行自然资源的有偿使用制度

　　长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。

　　1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。

　　此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。

　　（二）合理划分各级政府的管理职权

　　计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。

　　自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。

　　（三）公法私法化

　　公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。

　　修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。

　　（四）注重生态环境保护

　　在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。

　　近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。

　　（五）对权利主体实行平等保护

　　在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。

　　（六）大胆进行法律移植

　　在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。

　　三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范

　　1986年土地管理法是我国关于土地资源管理的第一部重要法律。实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15 日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。

　　新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范。主要表现在以下几个方面：

　　（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。

　　（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。

　　（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。

　　（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。

　　（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。

　　（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。

　　（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。

　　（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

　　（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。

　　法律变革的实现需要众多条件作保障。《土地管理法》修订的速度之快、内容之丰富、意义之深远，开创了自然资源立法之先河。这虽然与立法工作者的辛勤工作密不可分，但更为重要的是，依法治国的政治背景、改革开放的社会环境、民主科学的立法体制为这部法律的顺利修订提供了保障，奠定了基础。我们坚信，新《土地管理法》确定的法律原则和规定，必将经受历史的检验，具有长久的生命力；我们坚信，随着时间的推移，新《土地管理法》在我国的自然资源立法史上，必将以保障可持续发展、改革的彻底性和立法的民主开放性载入史册；新《土地管理法》的顺利实施，必将有力地推动我国自然资源法律变革的进程。