小产权房问题的分析及其解决

　　统筹城乡发展,简而言之, 就是推进城乡一体化, 即城乡一体、统筹推进的城市化。党的十七大报告明确地提出:“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设。”今日之中国, 正在演绎着城乡统筹发展之新的希望、新的生活和新的文明, 正在落实科学发展观, 破解城乡二元结构的坚冰, 统筹城乡经济社会发展, 推进城乡一体化。近年来, 围绕农村土地制度改革、农村住房产权改革、实现城乡统筹发展, 成为经济理论与实践的热点话题。而农村住房产权改革中, 又以“小产权房”问题呈现的矛盾更深、情况更为复杂, 如何解决“小产权房”问题, 值得探索。

　　一、小产权房的界定

　　目前，关于小产权房的界定十分混乱，没有具体的界定。但作为小产权房，具有如下特征：

　　(1)小产权房是建在集体所有土地之上;

　　(2)小产权房属于商品性住宅;

　　(3)小产权房没有缴纳土地出让金等费用，没有国家房管部门颁发的产权证;

　　(4)小产权房的供给主体是乡镇和村委会;

　　(5)小产权房地处城郊。

　　另外，还有一点需要明确，就是这些商品性住宅出售给了集体组织成员以外的人员(主要是城市低收入阶层)。

　　综上所述，我们将小产权房界定为，所谓小产权房是指地处城郊，由乡镇和村委会组织开发，建在集体所有的土地之上的，没有缴纳土地出让金等费用，没有国家房管部门颁发的产权证，出售给集体组织成员以外人员的商品性住宅。另外，还有与小产权房相近的乡产权房。实际上，乡产权房只是由乡政府或村政府颁发产权证的小产权房，主要是强调产权证的发放单位。

　　二、小产权房的现状

　　截止2006 年底, 中国城镇人口已达到5177 亿, 城镇化水平已达到40% 多。通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径, 小产权房已大约50 亿平方米, 约占现存中国农村270 亿平方米村镇住房的20% 以上。伴随着多样化的城市试点, 小产权房的规模还在不断增加, 目前总体上接近我国120 亿平方米城镇住房的40% , 小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。

　　全国房价的高涨给小产权房的大量出现留下空间。现阶段之所以出现大量的小产权房, 主要有以下几个原因：一是转轨时期城市人员增加过快, 需求大于供给, 但由于商品住房价格上涨过高, 使得大量的城市人员只得在城郊购买住房。二是城市化过程中, 农民的土地耕种权益发生变化, 出于自身利益考虑, 农村农民利用自己的集体土地资源建造住房出售获利。三是在政府开展的新农村建设运动中, 村里对原来的宅基地进行统一规划、集中建房, 不损失耕地总数又多建房, 在自住的同时又能出售。我国现有法律对出售“小产权”房的处罚有明确规定, 至少要没收违法所得, 但时至今日, 尚未有一起因出售“小产权”房而遭没收违法所得的公开报道见诸媒体。对于目前已蔚然成风的“小产权”房买卖, 确实存在着因所谓的“法不责众”而不了了之的现象。

　　政府制度上的弊端。前几年国家对城市人群购买宅基地控制不严格, 很多人都是直接购买宅基地自建房屋, 这样小产权房并没有什么市场。但是现在国家对农村宅基地控制越来越严格了, 明确规定城市户口不能购买宅基地, 必须是本村的农民才能购买。购买宅基地的难度提高了, 而不论是城市居民还是农村居民, 又存在着对住房的需求, 乡产权房无疑提供了另外一种供给。所以在不能购买农村宅基地自建房屋的情况下, 转而追求乡产房的现象便愈演愈热。此外, 小产权房带来的隐患是盖一栋小产权房，就少一块土地, 在没有规划先行的情况下, 会导致土地资源的无章管理以及大量流失。

　　三、小产权房与城乡发展

　　小产权房的产生和兴盛不是偶然的, 它是我国大中城市住房保障严重失衡的产物, 也与我国近几年城市化和市场经济的迅速发展息息相关。从1998年开始, 我国全面停止实物分房, 实行住房分配货币化, 确立了占人口少数的高收入者自行购买商品住房, 占人口绝大部分的中低收入者则实行城镇住房保障的政策。但在随后的发展中, 尤其是最近几年, 大中城市地价快涨, 房地产商大量囤积土地。在地方政府土地财政和商品房高利润的诱使下, 开发商大肆开发商品房, 占城镇住房需求量80%以上的只有微利的经济适用房和无利可图的廉租房的发展却非常缓慢, 造成大中城市保障住房严重不足, 住房市场出现严重结构性失衡。这种失衡一方面造成了大中城市中低收入者的住房需求无法满足, 另一方面却为周边农村廉价的“小产权房”的产生和发展提供了机遇, 成为催生“小产权房”迅速发展的首要因素。

　　当然, 除此而外, “小产权房”的出现与火热还有其他很多原因。

　　一是“小产权房”价格低廉, 交通便利快捷, 其显著的比较优势顺应了市场的需要。许多大中城市的普通民众难以承受城市昂贵的房价, “小产权房”远离大中城市, 土地廉价甚至不存在土地出让金和相关税费, 房价自然低廉, 这成为吸引消费者的一个有利因素。而且“小产权房”邻近大中城市, 都有与大中城市相连的高速快捷的现代交通网络, 这更坚定了消费者购买的决心。“小产权房”就这样以其价廉物美的优势迅速进入大中城市的房地产市场。

　　二是在政府以地生财的示范效应下, 在新农村建设的冲动下, 在市场的诱惑下, 乡村想要急速改变农村落后面貌的结果。因为建造买卖“小产权房”可以大大提高土地的收益, 改善乡村生存环境, 实现乡村跨越式持续快速发展。一些城郊农村有连片的商品住宅，建有医院、幼儿园、健身馆、超市、物业管理、高尔夫球场等完善的配套设施。不仅丰富和便利了小区居民的生活, 还解决了当地村民的就业, 新农村实现了快速和可持续发展。

　　三是城市化的飞速发展催生了众多不同的住房需求。除了城市中低收入居民对廉价住房的需求外, 我国老龄化社会的到来也加剧了老年人对退休养老住房的需求。与“便宜”、“环境清静”的“小产权房”相比, 大都市的喧嚣和房价的昂贵已不是老年人退休养老的合意选择。当然, 他们纷纷购买“小产权房”有的也还有另外一个原因, 就是可趁机把都市的房子让给在那里工作的子女。另外, 受户籍限制的城市“漂流”族也是“小产权房”的重要需求者。很多到大中城市闯荡的年轻人, 开始往往都是租房住, 等到三五年后, 在城市的事业已扎下根基, 便想安顿家庭,不愿再“漂”下去了, 有限的存款让他们只好选择“小产权房”。

　　此外, 还有生意人做生意的需要, 有钱人做住房转卖或出租等投资生意的需要, 高收入者对远离城市喧嚣的度假村、别墅的需求。由于房价便宜, 交通便利, 一些外地公司买下或租下“小产权房”, 设立办事处或公司。随着“小产权房”的开发, 经济开发区往往也开始在周边建立起来, 外地打工者日渐增多, 这又为住房出租提供了客源。因此“小产权房”又成为了有钱人做住房转卖或出租等投资生意的对象。北京昌平的香堂村则以其自然风光满足了高收入者对远离城市喧嚣的度假村、别墅的需求。

　　四是市场对中小房地产商配置的结果。随着大中城市地价日涨, 许多中小房地产商开始承受不起城市土地转让的高成本, 只好开始把目光投向一些自然条件较好、风景优美的自然村落或是交通便利的村庄。在各自利益的驱动下, 中小房地产商终于和乡(村) 达成共识, 共同搞起了“小产权房”开发。

　　五是小产权房买卖, 手续简单方便, 便利了“小产权房”市场的形成与发展。大产权房买卖,手续繁琐, 还需交纳各种税费。“小产权房”买卖则非常简单, 且不收任何费用。这种便利能打消住房消费者的顾虑, 推动了市场的活跃。

　　总的来说, 小产权房是城市化和市场经济发展的必然产物, 是打破城乡分割、加速农村发展的必然要求。虽然从法理上来说“小产权房”的建造和买卖似乎法律依据不足, 而且小产权房随意大量占用耕地, 不利于我国农业的可持续发展。但从实践来看, 它却在客观上缓解了大中城市人口的住房压力, 为紧张的城市住房保障解了围;对于广大外来的“漂流族”白领来说, 也算是解决了他们的“漂流”和无根之苦; 对于这些农村来说, 则旧貌换新颜, 走上了与农业发展截然不同的城镇化之路。

　　四、小产权房问题解决的路径选择

　　建设部已经明确，严禁再行兴建小产权房，对于那些已经建成并入住的小产权房，将会依照情况的不同而区别处理。

　　(一) 合法与合理兼顾，掌握“三个要点”。处理“小产权房”的前提，应该既需要考虑国情、社情、民情和长达十几年之久的现状;也需要遵循法律法规，合法与合理兼顾，掌握“三个要点”：即1.耕地18亿亩的底线不能突破;2. 农村集体经济组织、村民利益不能忽视;3. 少数开发企业和乡村负责人不法行为不能姑息。

　　(二)有计划、分步骤、先易后难、先简后繁，逐步解决“小产权房”的历史遗留问题。对一些早期为城市动迁而安置动迁户建设的“小产权房”和已成为城市、镇、街道、符合城市土地利用总体规划的、符合城市规划条件的、具有一定规模已形成一定数量的居住人口的“小产权房”，在补交土地出让金等有关税费后优先解决其房屋登记和产权证问题。经政府批准，开发企业补交了土地变性手续，补交了土地出让金等有关税费，住户补交了有关交易税费后，进行房屋登记证并领取了个人房屋所有权证。这样既不违反现行土地法规，又符合现行房屋登记的有关规则，较好地解决了一些 “小产权房”的历史遗留问题。

　　(三)在“小产权房”全面调查、核实、理顺、分类的基础上，首先叫停新的正在建设或准备建设或准备销售或正在销售的“小产权房”，以避免更大的损失。一方面妥善处理现有的“小产权房”;另一方面，规范农村集体土地上的房屋交易和流转。当前应尽快调查、摸清“小产权房”的区域、数量、性质、居住对象、开发对象等，在新的处理政策出台后，一一加以解决，以减弱国家对“小产权房”政策出台后调查处理的难度。一是对农村集体土地或农民宅基地上建造出售的“小产权房”先行叫停，严格执法;二是无论是农用地转为农村建设用地还是村民宅基地，建设并出售的“小产权房”都应从严控制，严格按现行法律法规进行。为今后妥善处理、彻底解决“小产权房”这一重大的现实问题打下基础和条件。

　　(四)从社会集体利益出发，区别情况、具体分析、慎重对待已建成并居住的“小产权房”。一是对违法建设在耕地特别是基本农田上的明显违反城乡规划的“小产权房”，应当依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等有关法规，坚决予以拆除，还原土地用途本来面貌;二是对在土地利用总体规划确定的建设用地上且具有一定规模的“小产权房”，可以予以保留，但必须补办集体土地变性、征地、用地出让手续并缴纳有关出让金和税费，而对违法用地和从事违法建设、房屋销售给城市居民的开发企业、乡村或乡村负责人应当依法处理;三是对拆除“小产权房”的购买人，应妥善处理，开发企业或乡村组织要进行退还房款，减少购房人的损失;四是对已在宅基地、集体土地和农村建设用地上已建成并已出售给城市居民的，考虑到购买人的利益和社会稳定，应暂时予以保留，但应对房屋质量进行检查验收，如果房屋质量存在大的问题，应抓紧整改并及时补办有关土地、规划相关手续。

　　(五)从实际出发，认真做好和规范“小产权房”的房屋登记和房屋权属的确认问题。“小产权房”最大的问题是没有产权，没有法律意义上的权属保障。因此，慎重处理、规范“小产权房”的产权问题是重中之重。一是对在城乡结合部或城市近郊已建设或在建或未出售空置的“小产权房”，可将其中一部分具备基本条件的转为经济适用房或限价商品房，按照经济适用房和限价房的有关政策向符合购买此房条件的居民出售;对已出售并已居住的“小产权房”，如果买卖双方符合经济适用房、限价房条件的，也可视为经济适用房或限价房，以解决此类房屋的权属认定问题;二是对已出售并已居住多年的暂予以保留的“小产权房”，可按现行政策规定，转变房屋土地性质，做好土地变性和征用手续，补交土地出让金和相关税费，将“小产权房”转正为“大产权房”，即国有土地上开发建设的国有产权房，做好房屋登记工作，统一现有市场上的住房交易价格，规范交易秩序，这样做有利于“小产权房”的彻底解决。希望于国家有关部门通过对“小产权房”形成的反思，尽快通过立法解决农村集体建设用地的流转问题，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，逐步达到“同地、同权、同价”，以确保农村集体用地流转后，农民的社会保障能够得到基本保证，使农村集体建设用地有法可依、使用有序、管理规范、农民满意。

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