约定招标而未招标的施工合同是否无效

[案情]

2004年1月14日，江苏某商务公司欲开发建设家纺城，遂向4家建筑公司发出了招标书，同年1月26日至28日，4家建筑公司均向商务公司发出了投标书。同期商务公司委托了招投标办公室的专家评委参与议标。1月29日经议标，其中一家为评标第一名，但商务公司并未当场定标，嗣后也未在4家中确定中标者。同年2月9日，商务公司另向国内某冶金建设公司发出了“中标通知书”，双方并签订施工承包合同一份，约定：工程由冶金公司总承包；合同价款暂定为3000万人民币，决算审定价为最后价；发包方预付承包方合同价款300万元等。商务公司预付工程款后，冶金公司进入工地履行合同中，商务公司又于同年11月称合同未经招标而无效，要求被告离场、退还预付款。治金公司遂向法院起诉。

　　[分歧]

　　本案审理中存在两种意见：

　　第一种意见认为，建设部于2001年5月31日发布的《房屋建筑和市政基础设施的工程施工招投标管理办法》，规定施工新单项合同结算价在200万元人民币以上或项目总投资在3000万元人民币以上的，必须进行招标。故本案工程项目应属强制招投标范围，被告未参与工程的招投标，其取得“中标通知书”直接违反了招标投标法的规定，中标无效，原、被告的承包合同也无效。

　　第二种意见认为，衡量投招标活动是否合法有效，必须以法律法规来判断，本案工程项目不属于招标投标法及国务院批准发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定必须强制进行招投标的项目。故即使未经招投标，但原告选定被告并签约，合同仍然有效。

　　[评析]

　　笔者赞同第二种意见。

　　随着我国商品经济的发展和建筑施工行业的蓬勃发展，大型建筑工程的招标投标活动日益普遍起来。招标投标应受合同法规范，属于私法范畴。但是在社会主义市场经济条件下，这种行为涉及到第三者即社会的公共利益，因而带有公法的性质。为此，在合同法之外，还需要用招标投标法来规范这种特殊的要约和承诺，但招标投标法又自有其适用的法定范围。

　　强制招标制度及其范围，是招标投标法的核心内容之一，也是最能体现立法目的的条款之一。强制招标，是指法律规定的某些类型的采购项目，达到一定的数额规模的，必须通过招标进行，否则采购单位要承担法律责任。基于中国的国情和市场现状，法律强制招标范围的重点是工程建设项目，而且是项目管理的全过程，包括勘察、设计、施工、监理、设备材料等货物采购。对强制招标的项目，招标投标法第三条明确界定有三项：项目性质类一项，即大型基础设施、公用事业等关系到社会公共利益、公众安全的项目；资金来源类两项：一是全部或者部分使用国有资金投资或国家融资的项目，二是使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。依据本条款，强制招标的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。根据此条的规定及2000年4月4日国务院批准、2000年5月1日国家发展计划委员会发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（以下简称《规定》）的授权，各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围。国家发展计划委员会可以根据实际需要，会同国务院有关部门对本规定确定的必须进行招标的具体范围和规模标准进行部分调整。由此，建设部出台了有关招投标的规范性文件，其中规定施工新单项合同结算价在200万元人民币以上或项目总投资在3000万元人民币以上的，必须进行招标等。如此，工程项目价款达3000万元的似乎应属强制招投标范围。

　　但笔者认为，衡量投招标活动是否合法有效，必须以法律法规来判断。上述《规定》虽然授权各省、自治区、直辖市人民政府及国家有关部委可以对必须进行招标的具体范围和规模标准进行调整，但部门性规章和地方性规章不能够作为判定中标有效与否及合同效力的法律依据。实质上这些部门性规章并没有改变上述《规定》所列的“必须进行招标”的具体范围，而是在按照该具体范围执行的前提下，仅就“规模标准”进行调整。因此，在国家法律法规对招标的具体范围予以调整前，目前工程建设项目招标范围仍属有效规范。部门规章和地方性法规应属有关部门和地方政府在国家有关规定的基础上对招标市场进行行业管理的规范，此类规定并不能否定或抵触上位法的规定，故本案工程项目是否需要招标，如未招标是否影响合同效力，应以法律法规来衡量和判断，而不能仅以投资规模来判断。本案中所涉建筑工程，无论是从项目性质、还是从资金来源上看，都依法不属于国家必须进行强制招标的范围。因此，原告自行采取招标活动，但又未依决标书从投标单位中遴选中标者，而是另行确定了被告为所谓“中标者”并与之签订了合同，该行为虽有违诚信及违反行业规定但并未违反招标投标法，亦未违反合同法有关合同无效的强制性规定及最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项之规定，因此中标活动有效，双方订立的承包合同亦有效，原告主张合同无效无法律依据。

责任编辑：黄叶