对土地补偿分配案件定性之思考

　土地补偿分配案件，确切地说，应当叫土地征用补偿费用分配纠纷，是指村民委员会或由村民委员会衍变而来的城市居民委员会向村民或居民分配土地征用补偿费用时，在村民或居民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民或居民土地征用补偿费用而引发的纠纷。其中最为普遍的是村委或居委认为迁入村民或居民入住本村居时间较短，对集体经济作出的贡献较少，而不分或少分给迁入村民或居民土地补偿费用而引发的纠纷。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条仅明确了村民委员会等集体经济组织对安置补助费进行分配发放的权利，但实践中，大多数村居对土地补偿费也在村民或居民中间进行了分配。

　　村民诉村委土地补偿分配案件，是属于民事案件还是行政案件，目前在司法实务中，有两种不同的观点：

　　一种观点认为土地补偿分配案件属于民事案件，该观点也是最高人民法院研究室的观点。2001年12月31日，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复），指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。基于以上两个答复，可以推知最高人民法院研究室认为农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷（即土地补偿分配案件）属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属于民事案件。

　　第二种观点认为，土地补偿分配案件属于行政案件，应当作为行政案件来受理、审理和裁判。笔者也持这种观点。

　　笔者认为，判断一类案件是属于民事案件还是属于行政案件，主要看在诉争的事项上原被告是否处于平等的地位。民事案件原被告之间是平等的民事主体关系。而在行政案件中原被告在所诉争的事项上的地位是不平等的，行政主体起着决定性的作用。其次还要看诉争的事项是否属于公共事务即公务，如果诉争的事项属于国家公务，则原被告双方肯定处于不平等地位，案件肯定属于行政案件。土地补偿分配之所以应当定性为行政案件，笔者认为应当从以下几个方面来考虑：

　　一、《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能。

　　根据行政法学理论，行政意指公共行政，即国家行政机关及其他行政主体对公共事务的组织与管理，其目的在于实现公共利益，维护公共秩序，增进公共福利，一个单位包括企业、事业、国家机关、村集体经济组织内部的事务都不是法律意义上的行政，行政必须是面向全社会的公共意义上的，同时法律法规规定为属于对公共事务进行管理的行政。村委在协助基层政府从事行政管理工作时，其行使的是管理公共事务的行政管理职能，此类事务不是村基层组织本身的职责与权利，在村委等基层组织协助政府对有关公共事务进行管理时，与公民、法人、其他组织处于不平等的地位。如《中华人民共和国户籍管理条例》规定的户籍的迁出迁入须经村委等基层组织开出同意接收或迁出证明；以及有关土地管理法律规范所规定的农民建房申请宅基地时，村委等基层组织所承担的初步确定宅基地的位置并予以上报审批的职能。在这两种须村基层组织开具证明或者上报审核审批的规定中，村委开证明或上报审核审批是基于法规的授权，是协助行政管理的管理社会事务的行为，村民与村基层组织的法律关系不是借贷、买卖等平等主体之间的民事法律关系，而是一种协助行政法律关系。村民想迁移户口，村基层组织不给开迁出或迁入证明，村民对村基层组织行使协助公共权力的行为不服，不能像平等主体一样提起民事诉讼。而只能依据《中华人民共和国行政诉讼》的规定对村基层组织的协助行政行为提起行政诉讼。

　　二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条授予了村委会等基层组织对土地征用补偿费用的管理职权。

　　该条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”该条应当认为是法规授予村委会等基层组织土地征用补偿费用管理权的体现。

　　三、2000年4月29日全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释。

　　该解释明确规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”：

　　（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；

　　（二）社会捐助公益事业款物的管理；

　　（三）国有土地的经营和管理；

　　（四）土地征用补偿费用的管理；

　　（五）代征、代缴税款；

　　（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；

　　（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

　　上列第（四）项全国人大常委会经讨论，该事项为公共事务，由此村基层组织对土地征用补偿费用的管理在性质上属于执行公务，不同于村基层组织对村集体其他收益的管理分配等属于民间性质的事务或者说是单位内部的事务。对于该解释中的“土地征用补偿费用的管理”的内容，应当理解为包括分配、处理等内容，因为分配也是管理的一种形式和体现，没有对该块土地征用补偿费用进行管理的权利，也就谈不上拥有对该块土地征用补偿费用进行分配的权利。按解释的规定，村基层组织人员在从事管理土地征用补偿费用的公务时，若是利用职务上的便利，非法占有土地征用补偿费用，或者挪用该项费用，则构成贪污罪或者挪用公款罪。而不属于侵占村集体其他非公务财产构成职务侵占罪。全国人大常委会的解释充分明确了土地征用补偿费用管理的公务性。

　　笔者认为在此之前，尽管有主张认为土地征用补偿费用分配纠纷属于民事纠纷，但在全国人大常委会以法律解释的形式明确了土地征用补偿费用的管理属于公务之后，村民诉村委的土地征用补偿费用分配纠纷再作为民事案件予以处理则不符合法律的规定。

　　土地征用补偿费用是国家给予农村集体经济组织和村民个人的有关补偿费用，其中的安置补助等费用牵涉到农村村民失去土地之后的生产生活及今后的出路问题，不同于民事买卖、交易、土地出租中所产生的其他村集体经济收益。农村土地征用补偿费用之外的其他收益，属于村民委员会组织法规定的村基层组织的自治事项，可以由村集体经济组织或村民委员会决定或由村民进行表决，其决定或表决基本具有终级效力，国家行政和司法权力基本上不对该费用的管理分配事项进行干预。全国人大常委会将村基层组织对土地征用补偿费用的管理解释为执行公务，体现国家对土地征用补偿费用管理分配行为的高度重视。对该块土地征用补偿费用的管理分配不再像其他村集体收益一样属于村民委员会自治法规定的村基层组织和村民自治事项。对村基层组织管理分配土地征用补偿费用的行为不服的，国家行政权力可以出面干预，法院可以对其管理分配行为进行司法审查。

　　四、最高人民法院研究室法研[2001]116号答复的非司法解释性。

　　如前所述，最高人民法院研究室作出的该答复的意见是土地补偿费用分配纠纷属于民事案件，但该答复忽视了土地补偿费用分配管理的非民间性，也可以说非民事性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确授权村委会等村基层组织对土地补偿费用进行管理以及分配，已充分表明了土地征用补偿费用管理的公务性或者说行政性，全国人大常委会又进一步以法律解释的形式肯定了土地征用补偿费用管理的公务性。笔者认为最高人民法院研究室作出的该答复只是上级法院部门对下级法院所提问题的一种回复，不属于最高人民法院的司法解释，无法律约束力，况且又与全国人大常委会的法律解释相冲突，所以笔者认为目前不宜采用该答复的观点，将土地征用补偿费用分配纠纷作为民事案件处理。

　　综上，笔者认为土地补偿分配案件属于行政案件。