全国土地利用总体规划修编工作委员会：严控耕地流失 坚守18亿亩红线

　　为什么要严格保护耕地

　　人多地少是我国的基本国情。目前，我国人均耕地只有1.39亩，不到世界平均水平的40%，却承载了占世界22%的人口。在人口增长、工业化、城市化进程不断加快的时代背景下，人增地减将成为我国现代化进程中最为突出的矛盾。同时，为了改善生态环境，减少土地沙化、水土流失，生态建设还要占用一部分耕地。解决吃饭、保障建设、保护环境仍是协调处理耕地保护与经济发展关系的重要内容，耕地保护面临的形势依然十分严峻。

　　特别是近些年来，我国耕地总量不断下降,部分耕地质量有所降低。在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大，复种指数上升空间有限。为确保国家粮食安全，就必须保有相当数量和质量的耕地。

　　当前国际上“粮食能源化”也对我国粮食安全提出了新的挑战。不少发展中国家强烈反对发达国家采用粮食生物燃料，导致世界市场粮价大涨，而我国粮食能够自给，为加快发展赢得了良好的外部环境。可见，有限的耕地资源能否同时解决“吃饭问题”与“能源问题”，正在引发农业产业与粮食市场的巨大变动，成为国家粮食安全与经济安全的潜在威胁。

　　因此，无论从我国的国情、所处的经济发展阶段还是国际形势看，必须对耕地实行严格保护。

　　守住18亿亩耕地的必要性

　　守住18亿亩耕地是确保中国粮食安全的需要。根据各种预测，实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。满足《国家粮食安全中长期规划》提出的2020年粮食综合生产能力稳定在5.4亿吨以上的目标，也需要18亿亩耕地。因此，保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。

　　守住18亿亩耕地是保持农村社会稳定的需要。我国有8亿多农民，耕地是亿万农民的安身立命之本，长期稳定的土地承包关系是促进农村经济发展和社会稳定的根本保证。如果耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量的“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。

　　守住18亿亩耕地有利于促进经济增长方式转变。以资源约束促进经济增长方式转变，是实现我国经济可持续发展的有效途径。严格保护耕地，实施土地用途管制制度，强化土地供给的刚性，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，促使经济发展方式从粗放型向节约集约型转变。

　　守住18亿亩耕地有利于稳定生态环境建设成果。耕地不仅具有生产的功能，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，具有显著的生态和景观功能。保护耕地有利于减少土地过度开发所带来的生态问题，保障生态环境建设成果的稳定。

　　守住18亿亩耕地，关键要严格控制耕地流失

　　根据土地利用变更调查数据，1997～2005年，全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩，其中减少1.54亿亩，同时补充了3414万亩，净减约1.20亿亩。造成耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁，补充耕地主要是开发、整理和复垦三项因素。

　　受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响，未来耕地补充的能力有限。从土地开发看，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。从土地整理和复垦看，受资金、政策等条件的限制，通过建设用地的整理复垦补充耕地的规模有限。因此，《纲要》明确指出，严格控制耕地流失是保护耕地的首要任务，包括严格控制非农建设占用耕地、严格禁止擅自实施生态退耕、加强对农用地结构调整的引导以及加大灾毁耕地防治力度等。

　　《土地管理法》规定用地单位必须履行耕地占补平衡的要求，只要切实执行，非农建设占用耕地就可避免造成耕地净减少。因此，未来造成耕地减少的因素主要包括生态退耕、农业结构调整和灾害损毁三方面。

　　从生态退耕看，为减少因生态退耕造成的耕地减少，国务院2007年发布了《关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)，要求原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。因此，规划期间不会因生态退耕造成耕地的大量减少。

　　从农业结构调整减少耕地看，由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存，规划期内通过采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，确保不因农业结构调整减少耕地保有量。

　　从灾害损毁耕地看，主要受自然灾害和防灾能力的影响。规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的增加和完善，以及及时复垦灾毁耕地，灾毁耕地数量会有所减少。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在在1100万亩以内。

　　上述分析表明，在严格控制耕地流失的前提下，到2020年守住18亿亩耕地红线是完全可行的