一件土地违法登记及非法占用土地案例的分析

某社区现位于江苏省邳州市城市规划区内，该社区居委会前身村民委员会于1998年6月依法征用本村第四组集体耕地10.21亩（6806.66平方米）建设村胶合板厂，该胶合板厂厂长系本村村民王某。2000年经土地初始登记办理了以权利人为胶合板厂的国有土地工业使用权证书，登记国有土地使用权面积10.2664亩（6844.3平方米）及该厂法定代表人为王某。2004年5月王某在办理了城市规划许可证及企业工商营业执照后，又以招商引资为名获取优惠，将某市翱翔商贸有限公司作为法人公司另与该社区居委会签订了在位于上述地块北侧的耕地6.58亩（4386.66平方米）租赁协议书，将此地和胶合板厂土地共同建设瓜果批发市场。
　　根据城市发展规划要求，该地不适宜作为瓜果批发市场之用，2005年1月市政府将该案交国土资源局查办。
　　经查：1.王某将原胶合板厂工业用地改为瓜果批发市场商业用地之土地用途变更，未经县以上有权机关批准；2.某市翱翔商贸有限公司租赁该社区居委会耕地建设瓜果批发市场未依法办理建设用地批准手续。
　［分析］　　
　　一、关于原村胶合板厂土地登记及土地用途变更之问题。虽然其征地及土地登记手续看似完备，但认真推究可以发现，此案中市政府在2000年就已错误地办理了该村胶合板厂土地初始登记并给其颁发国有土地使用权证书。这是一件典型的偷梁换柱，侵占了本来属于村集体的国有土地资产案例。理由为：1.该村民委员会是原胶合板厂建设用地征地单位。依照《民法通则》第七十四条及《土地登记规则》第九条之规定，该村胶合板厂国有土地使用权这一特殊集体资产权利人应是该村民委员会，也只有其代表村全体劳动群众利益。原村胶合板厂和厂长王某只不过是村民委员会依当时土地管理法律法规通过划拨征用本村第四组集体耕地的建设项目和项目负责人。2.胶合板厂登记国有土地使用权面积6844.3平方米超出其征地面积37.64平方米。上述两项事实同时说明了土地管理部门未能严格依照《土地登记规则》第十四条、第二十三条规定对胶合板厂申请土地登记的土地权属、面积、用途等地籍调查规定进行全面审核，以致造成错误登记，依照本规则第七十一条规定，应办理更正登记。
　　关于胶合板厂未经批准擅自改变土地用途将原国有工业用地变更为商业用地应如何行政处罚问题。一种意见是：虽然《土地管理法》第十二条规定了“依法改变土地权属和用途的，应当办理变更登记手续”，但本法第八十二条法律责任也只是规定了“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期办理”，而没有相应的罚则。另一种意见是：依照《房地产管理法》第十二条第二款规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式”，但同样也没有相应的罚则。历览有明文规定的，现时只有根据原国家土地管理局文件［1995］国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十七条关于“未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权”规定，对此类土地违法行为予以行政处罚。笔者认为：虽然该文件充其量只是部门规章，但毕竟其与上位法即土地管理法律法理不相悖，人民法院应该予以强制执行。当然这种尴尬，在当前市场经济条件下不能不说是土地管理法律法规对于实现宏观调控的一种悲哀。
　　二、关于某市翱翔商贸有限公司在与该社区居委会签订土地租赁协议书后，即占用6.58亩耕地建设瓜果批发市场北侧场地及院墙问题。一种意见是：该社区居委会未经有权机关批准即与某市翱翔商贸有限公司签订合同租赁土地6.58亩，且租期长达20年用于建设瓜果批发市场，显然属于《土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”及第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”规定禁止的行为，应依本法第七十三条相应处罚。第二种意见即笔者认为：该社区居委会在与某市翱翔商贸有限公司签订土地租赁协议书明文规定“在承租范围内，土地上的附着物、青苗、树木、房屋等按《土地管理法》相关规定及房屋实际情况，由乙方（某市翱翔商贸有限公司）出资补偿。租期内，市场建设必须服从市整体规划。租地范围内如遇国家、集体征用，甲乙双方应服从整体规划，土地上属于乙方投资的建筑物，补偿费由乙方接收，甲方不得干预，土地补偿费由甲方接收。甲方协助乙方办理相关用地手续，出具必要的材料证明，办理手续费用由乙方负责”。该合同符合《合同法》第七条规定的“当事人订立合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”及土地管理法律法规规定的要求。但某市翱翔商贸有限公司在签订合同后，并未依照《合同法》第七条关于“履行合同应当遵守法律、行政法规”及土地管理法律法规要求办理用地批准手续，导致土地违法行为发生完全是自身所致。其行为违反了《土地管理法》第四条、第四十四条、第五十九条之规定，故对该土地违法行为应定性为未经批准，非法占用，法律责任应依照本法第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条执行。
　　综上所述，笔者认为对该案的查处应：1.依法注销该胶合板厂原土地登记及国有土地使用权证书，同时对属居委会征地用于建设胶合板厂并擅自改变用途行为予以依法收回国有土地使用权。2.对某市翱翔商贸有限公司未经批准违反土地利用总体规划非法占用农用地建设行为，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处每平方米30元以下罚款。