论国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押

　　一、相关概念辨析

　　土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

　　土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上的建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

　　土地使用权抵押是指抵押人以其土地使用权以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。

　　土地是一种资源和资产，是不可再生和替代的生产资料，随着我国市场经济的不断发展，对土地的开发和利用越来越多，土地的价值被体现出来，大量的土地进入市场交易，用于企业经营、房地产开发等建设。土地使用权的交易以出让、转让、出租、抵押形式出现，其中，国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押，占有很大一部分，在交易的过程中，由于许多企业和个人对国有划拨土地使用权的性质、用途缺乏足够认识和了解，被利益促使，盲目进行投资，未经批准，用划拨土地合作建房、抵押贷款，土地转来转去，租来租去，其结果往往导致了纠纷，又因违反法律规定，权利得不到保护，最终，自食其果。我国法律对国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押作了明确的规定，只有在符合同一定的条件下，才能进行转让、出租、抵押。

　　二、案例

　　1995年3月21日，某A运输公司与B贸易公司签订了一份协议书，约定：A公司将其拥有的一块土地(划拨土地)及地上的货棚出租给B公司使用，由B公司在此块地上建造房屋，有关建房手续由B公司负责办理，B公司租赁上述地块十年，每年支付给A公司场地使用费20万元，从第三年开始按前一年基数递增10%。在协议履行中，B公司未办理建房的相关报批手续就在上述地块内建造了房屋，并投资开办经营餐饮娱乐业。1997年10月23日，有关部门对此作出了《行政处罚决定书》，要求于一个月内，自行拆除该违法建筑。同年11月27日，该建筑被拆除。对此，A公司与B公司产生纠纷，B公司向法院提起了诉讼，要求A公司赔偿其经济损失4985871.06元，并要求返还已交的场地使用费。法院经审理认为：“A公司与B公司名义上是出租划拨土地使用权上的建筑物，实质上划拨土地使用权的出租，根据法律、法规的规定，出租划拨土地使用权，必须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准，未经批准不得出租。A公司与B公司所签订协议，出租该地块土地使用权及其构筑物的行为，未经批准，不符合法手续，故该行为应确认为无效。民事行为被确认为无效后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给对方。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案双方当事人应当知道国家法律、法规的规定，在本案中均有过错，应当各自承担相应的责任。”判决结果：一、A公司与B公司于1995年3月21日签订的协议无效;二、、A公司于判决生效之日起10日内返还B公司场地使用费;三、其余双方损失自负。

　　通过上述案例，不难看出，国有划拨土地使用权的出租，必须依法定程序履行报批手续后才能进行，一切违反法律、行政法规的行为，将不受法律的保护。

　　国有划拨土地使用权是指土地使有者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这种土地使用权有其自身的特点：1、土地使用权的取得是由于政府划拨的具体行政行为而取得，是国家行使社会经济管理行政权力，对土地使用权进行的分配或调整;2、土地使用者无偿取得，无需支付地价，这并不等于土地使用者不需要支付任费用。一般情况下，土地使用者必须支付土地补偿费和安置费，交纳土地使用税;3、土地使用权可以是有期的，也可以是无期的，除法律、行政法规另有规定以外，没有使用权期限的限制;4、土地使用权除法定的情形外，不得转让、出租、抵押。

　　长期以来，我国分配土地使用权的方式主要是行政划拨，这种以行政划拨为主的土地使用权的分配方式，经实践证明，存在许多弊端，造成土地资源严重浪费，土地利用率低，国家收益损失较大。由于国有划拨土地使用者无需支付地价，刺激了土地使用者多占地、占好地、占而不用等行为，并产生了土地交易隐形市场，使得国有土地资源流失严重。

　　1990年5月19日国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有划拨土地使用制度，进行了一些改革，确立了土地有偿出让和行政划拨并存的双轨制度，用地单位或个人以有偿出让方式取得的土地使用权，是一项独立的财产权，可以转让、出租、抵押，而以行政划拨方式取得的土地使用权，作为土地使用者每年需交纳土地使用税，并对国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押规定了严格的限制条件，只有符合一定条件的情况下，才可以转让、出租、抵押。《条例》第45条规定的条件是：1、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;2、领有国有土地使用证;3、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;4、依照有关土地使用权出让的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。这些规定表明，1、只有特定的土地使用者，才能行使此项权利，排除了非营利单位，如国家机关、事业单位等享有此项权利的可能性;2、国有划拨土地使用权转让、出租、抵押，必须经过有国有土地偿出让这一体制的转换，未补办土地使用权出让手续，交纳土地出让金，不得转让、出租、抵押。从有偿出让这一体制转换后的角度上看，土地使用权的性质发生了变化，从无偿使用转变成了有偿出让使用。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国有划拨土地经过有偿出让后，国有划拨土地使用权的使用者的身份就变成了国有土地使用权出让合同的受让人。

　　1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》，进一步对国有划拨土地使用权进入市场交易，在转让、出租、抵押方面作出了明确的规定。1、关于国有划拨土地使用权转让。《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”2、关于国有划拨土地使用权出租。《城市房地产管理法》第55条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”3、关于国有划拨土地使用权抵押。《城市房地产管理法》第50条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。我国《城市房地产管理法》对国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押所作出的这些规定，表明国有划拨土地使用权进入市场交易，必须有偿使用。

　　1998年8月29日修订后的《土地管理法》第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”我国《城市房地产管理法》第23条，对属于国有划拨土地使用权的范围作出了明确的规定：1、国家机关用地和军事用地;2、城市基础设施用地和公益事业用地;3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;4、法律、行政法规规定的其他用地。从以上两规定来看，国有土地有偿使用是一个原则，而将国有划拨土地使用权的范围缩小到特定主体和用途之内。

　　总之，在以国有划拨土地使用权为交易对象的经济来往中，对于交易双方来说，必须充分认识和了解土地性质和用途，掌握土地使用权出让、转让、出租、抵押的概念和规则，预防和避免将来不必要的纠纷。