土地权属争议抗辩权的滥用及界定

　　由于立法的粗疏，在实践中，因土地权属方面发生的争议，侵权方一概以属于土地权属争议为由，对抗法院的司法救济，致使一些本应通过司法途径解决的案件被推向无最后裁决权的政府，损害了当事人的合法权益。本文以三则典型案例入手来探寻解决这类纠纷的途径，并就土地权属争议进行相对准确的界定，以就正于大家。

　　案例一、

　　甲、乙系同村村民。2004年，甲经所在村委申报，取得涉争宅基地村镇规划选址意见书一处，在甲备料建设住房时，遭乙制止，遂诉至法院。乙主张承包(有承包合同)包括涉案宅基地在内的土地在先，本案属于土地权属争议，应由政府处理，且选址意见书不属于土地确权证书为由，请求法院裁定驳回甲的起诉。

　　一、二审裁决要旨

　　一审在审理该案期间，甲提供了县政府针对镇政府关于同意包括甲在内的村民在规划区域建设住宅的批文，一审遂依该批文即是土地确权的依据为由支持了甲的诉讼请求。

　　乙不服一审判决，以县政府的批文并非土地确权凭证及原审的抗辩事项为由上诉至二审法院。

　　二审经审理后认为，县政府的批文属于上下级政府之间的内部行文，属于内部行政行为，不能作为甲有土地使用权的依据。村镇规划选址意见书是规划部门认定涉案宅基地符合规划的依据，但并非土地确权凭证。甲、乙所在市政府规定，宅基地的确权须在当事人取得村镇规划选址意见书，建设住房完毕，经查证实际占地与其选址意见书一致时方可办理。因此，不能以甲未取得土地权属证书为由驳回其诉讼请求，否则，就会形成无土地权属证书不保护，不保护就不能建房取得土地权属证书的恶性循环的局面。

　　村镇规划选址意见书的取得，意味着涉案土地已经由农业用地转化为建设用地，是否允许建房，取决于甲、乙所在村委及相应的村民自治组织。政府部门的审批，只是形式上的审查，是对村委许可行为合法性的认可，最终决定权(因涉案土地所有权的归属)实质上仍然掌握在村民自治组织手里。具体到本案，甲的选址意见书的取得，首先是村委申报的，这就意味着村委已经同意其使用该地建房，村民自治组织亦有权通过召集村民大会的形式决定收回乙承包的土地用于建设，乙作为本村村民，同样应尊重多数村民的意见，该案完全可以在村民自治范围内解决，无须政府介入。因此，本案不属土地管理法意义上的土地权属争议，法院可以受理。最后，法院征求了相关村民自治组织的意见，支持了甲的诉讼请求，维持了一审的判决结果。

　　案例二

　　甲系一国有林场，经林业部门审批，获得某河流西侧河滩地林场一处，并于1996年2月份办理了林权证，该林权证标注林场的东至为至某河，但该河流并无人工河堤，只有自然形成的无明确界线的沙堤。2003年3月份，乙经河道及采矿管理部门审批，取得该河流河道主槽内部分区域的采砂权，乙所采挖的沙需临时堆放在岸边，为此，乙在河岸西侧建立了码头、修建了道路和必要的办公场所。甲主张乙侵占、破坏了其林场，诉至法院，请求法院判令乙停止侵权、赔偿损失，乙则以河道须有一定的管理、保护范围，河道管理、保护范围用地与甲的林权用地权属冲突、林权证标注四至不明(无明显的河堤分解线)为由抗辩，主张法院无权受理。

　　一、二审裁决要旨

　　一审经审理后认为，河道管理部门对河道管理、保护范围内的土地，仅拥有行政管理权，并非民法意义上的土地使用权，本案不存在土地权属争议，乙上岸修建道路、码头、办公设施，侵害了甲的林地使用权，判决支持了甲的诉讼请求。

　　乙不服，除坚持原有的抗辩主张外，又进一步主张林权证并非土地确权凭证，应以土地管理部门的登记为准，上诉至二审法院。

　　二审经审理后认为，双方争议的焦点有：1、甲对涉争林地有无使用权，林权证能否作为林地使用权的确权依据;2、如果林权证能够作为林地使用权确权的依据，本案是否存在林地使用权与河道部门土地使用权的权属纠纷，权属是否清晰，应否适用行政裁决程序前置;3、乙的行为是否构成侵权。

　　关于第一个焦点，甲持有的林权证颁发于1996年2月月份，根据林业部于1993年8月30日颁布实施的《林地管理暂行办法》(林业部令第1号文件，该文件的有效日期为1993年8月30日至2004年4月11日)第六条第二款：“县级以上人民政府依照森林法的规定核发的确认林地所有权或使用权的证书即林权证(或者山林权证，下同)，为该林地所有权或使用权的法律凭证。”之规定，该林权证可以作为被上诉人对涉案河滩地拥有土地使用权的依据。2000年1月29日，由国务院发布实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第四条(三)项规定：“使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”，该规定可以进一步确认林权证具有林地确权的性质，甲可以以林权证为依据，主张林地使用权相关方面的权益。关于第二个焦点，双方当事人有权使用的土地东西相望，乙采砂许可范围为主河道，甲的林地作为河滩地，东至河，权属关系是明确的，不存在相互重叠的问题。有争议的是，甲的林权地与河道管理部门的河道管理、保护范围是否重叠、交叉，二者能否共容?原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日颁布实施)第五十四条第二款规定：“平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权;也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。”1999年1月19日，国土资源部曾依据上述规定，针对陕西省土地管理局的请示，作出《国土资源部对确定土地使用权有关问题的批复》(国土资函[1999]31号)，该批复在同一幅土地上明确了两项根本不同的土地使用权：中国人民解放军第三十二试验训练基地(简称三十二基地)的国有土地使用权，朝邑、沙苑两个国营农场(简称农场)的农业生产使用权(他项权利)，并强调，三十二基地不得改变土地用途(兵器试验)，不得转让，基地兵器试验时，要尽量照顾农场的农业生产;农场不得改变土地用途(农业生产)，不得转让，并必须服从三十二基地的兵器试验，基地和农场应继续按照有关文件的规定，合理使用土地。根据上述规定和批复精神，被上诉人的林地使用权与河道管理部门的土地使用权可以重叠、并存。《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条规定：“在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。”根据该规定，亦可以看出，在河道管理范围内，并不排除包括林业在内的其他用途的使用。具体到本案，甲及案外人河道管理部门均未相互主张排他性的使用权，双方所拥有的使用权性质炯异，可以在同一幅土地上分别行使，不存在权属上的冲突，无须先行行政裁决，人民法院可以直接受理。关于第三个焦点，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”之规定，乙超出采砂证许可的主河道范围，在河岸上的修路、建房等，未履行法定的审批程序，结合涉争河段自然情况，可以确认，该行为对甲构成侵权，应承担侵权责任。但因砂场位于主河道内，乙需在主河道以外的岸上建立必要的砂石储存、运输设施，该建设行为是河道管理部门批准其采砂的具体行政许可行为的必然延伸，乙的侵权故意并不明显，应适当减轻其侵权赔偿责任。至于道路的通行及必要的码头、办公场所建设，因涉及相邻权问题，根据《中华人民共和国民法通则》第八十三条(不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。)的规定，甲人应当允许乙在其林地使用权范围内修建临时性的道路、码头和办公场所，乙亦应在履行必要协商的基础上，到林业主管部门申请林地占用许可手续，并给予甲相应的补偿。相关事项，双方当事人均可向有关行政部门另行主张，人民法院不宜直接作出处理。为此，二审判决部分支持了甲赔偿方面的诉讼请求，但就相邻权方面撤销了原审部分不当的判决。

　　案例三

　　甲、乙系同村村民，均主张对同一幅土地有承包权，但均无书面合同，村委在不同时期为双方出具了有承包权的证明。

　　一、二审裁决要旨

　　一审认为，本案属土地权属争议，裁定驳回了原告的起诉。

　　二审认为，根据土地承包法，本案属土地权属争议的特殊情形，不必由政府先行裁决。但根据该案的性质，纠纷宜在村民自治范围内解决，人民法院应尊重村民自治的权利，裁定维持了一审的裁定结果。

　　上述三个案例，目前已经没有什么争议，阐释部分当然并非裁判文书的原貌，其中也夹杂了笔者个人的议论和观点，但是，在最终裁判决议作出前，曾经发生过非常激烈的争鸣、探讨。

　　关于第一个案例，部分审判人员认为，宅基地使用权与农业土地承包权发生纠纷，并有公权力的介入，属于典型的土地权属争议案件，应当由政府部门裁决。该意见实质上是疏忽了争议土地的权属性质，因为无论是作为承包地，还是作为建设用的宅基地，都发生于集体土地所有权明确的村委管领的土地范围之内，在土地被依法征收、征用前，土地的处分权实质上掌握在村委及相应的村民(代表)大会手里，当事人对集体土地使用权的性质并不因土地的用途改变而发生任何变化，相应纠纷完全可以通过村民自治组织内部程序予以协调解决。《中华人民共和国土地管理法》规定的土地所有权和使用权是非常明确具体的，该法第二章(土地的所有权和使用权)第八至第十三条已经详细列明了土地所有权和使用权的范畴，对该六条所列权属产生争议的，应当作为土地权属争议由政府部门先行处理。其他部分(主要是第十四至十五条)，均是上述权利的派生、衍生物，须以合同的方式设立、变更，政府并不进行实质性的介入，原则上不宜作为土地权属争议处理。《中华人民共和国农村土地承包法》关于农村土地承包经营权纠纷由法院直接受理的规定，即是该思路的明确认证。

　　关于第二个案例，从林权证的四至及河道现场的情况看，林场的林地权属非常不明确，而且与河道部门的河道管理、保护范围部分重合，如何对待乙的主张呢?这时，我们首先必须考虑民事审判的特点。民事审判处理的是当事人的私权利，对政府部门公权力的行使无权进行审查并提出质疑。从行政法的角度，政府机关的行政行为一旦作出，除存在明显的无效情节以外，均当即生效，具有当然的法律效力。对于本案例中甲的林权证，在民事审判中亦应毫无疑问地对其效力予以确认。其次，从争议的角度考虑，土地权属争议应当是当事人之间的争议，即甲与河道管理部门之间的争议，乙的采砂权是河道管理部门的派生权利，并非原权利，不应主张原权利人所享有的权利，事实上，甲与河道管理部门之间亦未因此发生纠纷，两种权利完全可以同时行使，不存在此长彼消、相互排斥的关系，对乙的行为，甲与河道管理部门均可主张侵权，任何一方的主张都应得到法律上的支持。因此，本案完全不必作为土地权属争议处理。

　　关于第三个案例，性质就更加明显，属于典型的农村土地承包法调整的范畴，人民法院原则上可以受理。只是由于该案例的特殊性，由村民自治组织解决更有利于矛盾的消融，才作出裁定驳回的处理。

　　综上，土地权属争议应当做如下界定：

　　一、土地权属争议必须因土地所有权及使用权的争议而引起，并限定在《中华人民共和国土地管理法》第八至十三条所规制的土地权益的范围;

　　二、双方当事人必须对争议的土地具有所有权或使用权的方面的相关法律凭证，如无相关法律凭证，应直接作为侵权案件处理;

　　三、争议的权利必须是通过国家的法律直接获得而非基于原权利通过合同等方式等方式获得的派生权利，具体包括租赁权、土地承包权等。

　　四、必须是在土地原权利人之间产生的争议，派生权利人不得主张其依附的原权利人得以主张的抗辩事由，其主张不产生土地权属争议的法律效力;

　　五、例外原则。在双方主张的派生权利均经公权力介入或虽仅经一方介入，但如不经政府机关处理，争议就无法解决的情况下，应当作为土地权属争议处理，如均经政府确认颁发村镇规划选址意见书所形成的宅基地之间产生的权利纠纷。

　　不具备上述五项界定条件的，属于土地权属争议抗辩权的滥用，人民法院不应予以支持。