法律监督解决农村土地问题的思考与实践

　　近年来，随着经济社会快速发展，因农村土地问题引发的矛盾纠纷较为突出，成为影响社会和谐稳定的重要因素之一。检察机关通过查办发生在土地领域的职务犯罪案件、打击刑事犯罪、开展民事督促起诉等途径，有效化解了部分因农村土地问题引发的矛盾纠纷，取得了较好实效。但也存在一些问题，有待在实践中逐步探索与改进。

　　实践探索与成效

　　近年来，海南省东方市检察院充分发挥检察职能，积极探索通过各种途径化解因农村土地问题引发的矛盾纠纷，取得了良好效果。

　　深入查办土地纠纷背后的职务犯罪案件，着力解决群众反映强烈的问题。2010年以来，共立案查办发生在农村土地流转、征地补偿等环节的贪污贿赂案件33件63人，占同期查办职务犯罪案件总人数的80%。如感城镇宝西村群众多次上访举报村干部贪污腐败，东方市检察院组织干警深挖细查，查处了村委会原主任苏某等7名村干部贪污85万元征地补偿款案，消除了村民的怨愤情绪，化解了持续6年的涉检进京信访积案。

　　严厉打击涉及农村土地问题的刑事犯罪，着力维护农村社会和谐稳定。2010年以来，共批捕非法占用农用地、非法转让倒卖土地使用权等农村土地领域刑事犯罪案件8件11人、起诉14件20人(含上年结转)、法院判决15件21人(含上年结转)。如四更镇四北村多次组织村民上访，强烈反映村委会主任彭某等人以权谋私，非法转让、倒卖土地使用权。东方市检察院开展法律监督调查，并依法督促公安机关对该案立案侦查。彭某、周某等人被以非法转让土地使用权罪判处一年至三年不等的有期徒刑。

　　运用民事督促起诉化解农村土地纠纷，着力化解土地承包“三过”问题(承包租金过低、期限过长、面积过大)。2009年以来，东方市检察院运用民事督促起诉等工作机制，积极参与全市农村土地“三过”问题专项整治，督促起诉三家镇红草村3820亩集体土地承包显失公平、四更镇英显村2500亩集体土地承包合同无效等严重侵害农民利益的案件95件，挽回经济损失2600余万元，协助市委、市政府解决了76328亩农村土地承包中的“三过”问题，收回土地承包经营权4096亩。

　　注重对土地管理的调查研判与预警评估，着力当好党委政府的参谋助手。立足检察职能，综合运用法律监督调查、风险预警评估等手段，着力从源头上预防和控制因土地问题引发的矛盾纠纷。2010年以来，共向地方党委、政府和相关部门提交完善制度、规范管理的分析研判报告20份。如针对在参与全市“三过”问题专项整治工作中发现的农村土地管理问题，形成《关于我市农村土地承包几个常见问题的报告和处理建议》报送东方市委，得到肯定和好评。

　　存在的问题与局限

　　发出民事督促起诉书后存在起诉难的问题。农村土地“三过”问题损害的是集体权益。这一类土地承包合同纠纷案件，发包时可能就是在村干部的主导下一手操作的，所以对于群众意见能拖就拖。有的村干部法律知识和诉讼能力缺乏，不愿意通过诉讼解决纠纷。另外，由于“三过”合同涉及标的大，一旦提起诉讼，需先行缴纳一大笔诉讼费，如聘请律师还要支付律师费。以上问题导致村委会被督促起诉后不将案件起诉或怠于起诉。

　　在“两法衔接”工作中的监督实效不够强。检察机关依托“两法衔接”工作机制，在打击涉土领域刑事犯罪方面取得一定实效。但“两法衔接”工作涉及的相关单位数量多，案件专业性强，检察机关对行政执法机关的监督力度受自身力量的影响和制约。一方面，检察机关对于行政执法机关应当移送而不移送的涉嫌犯罪案件，缺乏有效监督。另一方面，对于公安机关受理行政执法机关移送案件线索的处理情况跟踪监督也不到位。

　　办案干警整体综合素质和能力有待提升。查办涉土领域职务犯罪，需要一支经验丰富、素质和能力强的办案干警队伍。目前，许多检察院都存在办案干警年龄结构、知识结构不尽合理的情况，缺乏具有较高业务素质和能力及有丰富办案经验的人员，影响了办案效果。

　　改进对策与建议

　　进一步加大查办和预防职务犯罪工作力度。坚持有案必查、有腐必惩，深入查办和预防发生在群众身边、损害群众利益的涉土领域职务犯罪案件。突出查办领导干部违规插手干预土地开发利用，官商勾结、权钱交易的案件；国家工作人员在土地征用、出让、转让领域利用职务便利贪污受贿，以及滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件；与国家工作人员勾结，共同贪污受贿，以及为谋取不正当利益向国家工作人员行贿的犯罪案件。在严肃查办职务犯罪案件的同时，充分发挥办案的治本功能，既要结合个案查处中发现的发案单位管理方面的问题提出改进完善的建议，又要认真总结分析土地领域职务犯罪的规律特点，深入剖析犯罪易发多发的原因，着重从体制、机制层面查找缺陷漏洞，有针对性地提出预防对策建议，努力实现办理一案、教育一片、警戒一方的最佳办案效果。

　　进一步提升“两法衔接”工作实效。进一步畅通行政执法机关与司法机关之间的信息渠道，按照最高人民检察院、公安部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等规定，落实联席会议制度、备案制度和定期通报信息等工作机制，及时交流执法办案信息，便于检察机关及时掌握违法犯罪的动态情况。通过各种途径增强行政执法机关和司法机关对案件事实、性质和适用法律等问题的共识，促使行政与司法资源最大限度地合理利用。

　　进一步加强内外协作形成打击合力。各级检察机关相关业务部门，如举报、侦监、公诉、民行等部门也要相互联系、紧密配合，侦监、公诉部门在做好发现和移送线索工作的同时，对一些案件要提前介入，在保证办案质量的前提下快捕快诉。外部协作方面，针对土地领域职务犯罪案件涉及部门多、专业知识强、证据收集程序繁琐的状况，检察机关同纪委、国土、财政等单位建立联席会议以及相关工作联系机制，定期互通情况，充分调动多方力量形成打击合力。

　　进一步优化资源配置提高队伍整体素能。运用职务犯罪侦查一体化工作机制，进一步整合内部办案资源，将业务骨干充实到办案一线，最大限度地挖掘办案潜力。通过集中办案、传帮带等方式，全面提高自办案件的发现能力、突破能力、深挖能力。由于土地领域职务犯罪案件涉及专业性较强，需精通刑法、刑事诉讼法等法律专业知识，同时还要了解掌握税务、国土等部门和领域的专业知识。建议检察机关在招录公务员时，适当招录、配备具有税务、国土等专业知识背景的人员，以提升队伍的综合素能。