陕西省人民政府关于认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的通知

发文单位：陕西省人民政府

文　　号：陕政发[2004]53号

发布日期：2004-12-30

执行日期：2004-12-30

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　今年10月份，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》），就进一步加强土地执法监察，促进节约集约用地，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求、符合我国国情、严格科学有效的土地管理制度等问题，做出了一系列重大决策，这对全面贯彻党的十六届四中全会精神，落实科学发展观，加强和改善宏观调控，保持经济平稳较快发展，具有十分重要的意义。认真学习贯彻《决定》，不断深化改革，加强土地管理，严格保护耕地，是当前各级政府面临的一项重要而紧迫的任务。

　　一、认真学习、广泛宣传，牢固树立遵守土地管理法律法规的意识

　　各级政府和领导干部要从战略全局的高度，充分认识严格土地管理的极端重要性，正确处理保护耕地和发展经济的关系，牢固树立保护耕地和遵守土地管理法律法规的意识，切实担负起严格保护和合理利用土地的历史责任。要把《决定》的学习列入明年干部培训计划，并认真组织实施，使广大干部特别是领导干部增强土地忧患意识、法制意识和节约、集约用地意识，真正把思想和行动统一到《决定》精神上来。要采取各种行之有效的方式开展土地管理法律法规和《决定》的宣传教育活动，使土地管理各项法律制度和《决定》精神家喻户晓。在此基础上，各地要认真清理当地有关规定，凡与《决定》相抵触的，要及时废止、修改或提出废止、修改建议，清理结果要及时向社会公告。

　　二、强化土地执法监察力度，深入治理整顿土地市场秩序

　　要继续深入开展土地市场治理整顿工作，进一步巩固土地市场治理整顿成果，防止土地审批解冻后出现“反弹”。各级各部门要严格依照法定权限审批土地，禁止违法压低地价招商，依法查处违反土地管理法律法规行为。坚持标本兼治，注重运用法律手段，充分发挥经济手段，正确行使行政手段，确保严格土地管理的制度落到实处。

　　严格土地管理责任追究制。对违反法律规定修改土地利用总体规划、发生非法占用基本农田、未完成耕地保护责任考核目标、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费、未按期完成基本农田图件备案工作的行为和现象，有关责任人由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。实行补充耕地的监督责任追究制，国土资源和农业部门负责对补充耕地的数量质量进行验收，并对验收结果承担责任。

　　强化执法监察。当前，要着力解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政执法权力、侵犯农民合法权益的问题。要建立健全国土资源与监察等部门联合办案和案件移送机制，严肃查处非法批地、占地等案件，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，对典型案件要公开处理、曝光。要建立公开的土地违法立案标准，对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要以行政不作为追究责任。今后，对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。要强化土地执法监察手段，健全执法监察网络，充分运用高新技术手段，加强土地利用动态监测，及时发现制止各类土地违法行为。深化土地执法监察体制改革，建立和落实土地监察制度，严格监督土地执法行为，落实责任追究。

　　三、严格土地利用规划实施管理，坚决保护基本农田

　　坚持从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，切实加强土地利用规划、计划的实施管理。各类建设必须符合当地土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。在土地利用总体规划、城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区。从严控制土地利用总体规划的修改和调整，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

　　加强土地利用年度计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理。要按照国家新的计划管理办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地计划指标实行分类下达，按照定额指标、利用效益等进行严格考核。

　　加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划，不符合单独选址项目条件，没有农用地转用计划指标的建设项目，一律不得通过项目用地预审。建设项目用地审查实行前置管理，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

　　依法落实基本农田保护责任。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田数量不减少、质量不降低。基本农田保护指标要逐级落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。县级以上政府要尽快完成集体土地所有权登记发证工作，同时按照国家统一部署，启动新一轮土地调查，组织实施“金土工程”，加快各项土地基础工作，及时完成乡级基本农田保护图件的备案工作。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须经各级政府逐级审核，上报国务院批准。经批准占用基本农田的，征地补偿费按法定最高标准执行，对已缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设现代农业园区或者设施农业等任何名义占用基本农田变相从事房地产开发。国土资源和农业部门要加大对基本农田保护的督查力度。

　　农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省级人民政府，市、县政府不得违反法律和行政法规的规定审批土地，严禁将单个项目用地拆分审批。严格执行占用耕地补偿制度，补充耕地的数量、质量按等级折算，防止占多补少，占优补劣。省国土资源厅要会同财政厅进一步完善耕地开垦费缴纳标准，实行耕地开垦费专户管理，严格按规定收缴使用，不得减免或挪作他用。政府投资项目也须将补充耕地费用列入工程概算。

　　四、深化土地使用制度改革，促进土地集约利用

　　积极推进土地资源的市场化配置。严格依照国家划拨供地目录控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让，工业用地也要创造条件逐步实行招标拍卖挂牌出让。按照国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。今后，要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。

　　强化节约和集约用地政策。建设用地要把节约放在首位，严格控制增量，积极盘活存量，重点在盘活存量上下功夫。对新建企业的用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求，不得圈占土地搞“花园式工厂”。对企业使用存量土地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。各地要认真组织存量建设用地资源普查，研究制定鼓励盘活存量土地的政策措施。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，交原土地使用者继续耕种，或由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，依照土地管理法律有关规定处理。

　　调整土地收益分配机制，促进土地集约利用。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金；经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公平交易，按照市场价补缴土地出让金，低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，落实国家对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，省级支配部分要向粮食主产区倾斜，审计部门要加强对收缴和使用的监督检查。

　　各地要尽快向社会公布基准地价，严格执行协议出让最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于法定的最低标准。要完善土地价格体系，开展农用土地的分等定级和估价工作。加强对土地评估中介机构的管理，完善土地评估报告备案、机构和从业人员从业监管制度。

　　规范村镇建设用地管理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇建设规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。要加强农村宅基地管理，改革和完善宅基地审批制度。禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止擅自通过“村改居”等计划调节将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农建设。要积极引导新办乡镇工业向建制镇和规划确定的小城镇集中，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

　　五、完善征地补偿和安置制度，切实保护被征地农民合法权益

　　各级政府要采取有效措施，保证被征地农民生活水平不因征地而降低。要依法、足额、及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，未按期全额支付到位的，市、县不得发放建设用地批准书。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，可以用国有土地有偿使用收益用于补贴。市、县政府要尽快制定统一的年产值标准和区片综合地价，并报省政府审核后公布，征地补偿要做到同地同价。发展改革部门在审查建设项目中，必须将征地费用足额列入概算，大中型水利、水电工程建设征地补偿标准和移民安置办法按国务院规定执行。

　　市、县政府要完善征地安置办法，妥善安置被征地农民。对有稳定收益的项目，农民可用经依法批准的建设用地土地使用权入股；在城市规划区内，当地政府要将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业和社会保障体系；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当组织异地移民安置。各级劳动和社会保障部门要会同有关部门按照国家政策规定，建立并监督被征地农民的就业培训和社会保障制度的落实。

　　要进一步完善征地程序，切实维护被征地农民土地权益。市、县国土资源部门在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，确有必要的要依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。省国土资源部门要按照《决定》精神修改完善建设用地报批的办法和程序。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，制订征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督，确保土地补偿费主要用于被征地农户。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。

　　六、切实加强领导，落实各级政府土地管理和耕地保护责任

　　各市、县政府要对本地区耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。要建立耕地保护责任考核体系，把保护耕地作为政绩考核的重要内容。各市政府每年底要向省政府报告耕地保护责任目标的履行情况，省国土资源部门要会同农业、监察、审计、统计等部门定期对各市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核。省政府对认真履行责任目标成绩突出的给予表彰，并在安排省上支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。

　　对没有达到责任目标的，在全省通报批评。

　　各级政府都要建立土地基础业务工作经费保障机制，统筹安排土地收益的用途，重点解决土地调查、基本农田保护、集体土地登记发证、土地利用动态监测、土地管理信息系统建设和土地执法监察等专项经费，确保严格土地管理的各项工作落到实处。

　　各级政府要高度重视，积极组织实施省以下国土资源管理体制改革工作，确保基层国土资源管理机构、编制、经费到位，按时完成省以下国土资源体制改革任务。

　　深化改革严格土地管理关键在于加强领导。各级政府和领导干部要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为提高行政能力的检验，积极支持国土资源部门依法行政，严格执法。要认真总结经验，通过建立严格、科学、有效的土地管理制度，积极推进土地利用和管理方式的转变，促进我省经济平稳较快发展和社会全面进步。

　　陕西省人民政府
二00四年十二月三十日

陕西省人民政府