农村宅基地管理之思考

　　近几年来，随着农村经济的快速发展，农民生活水平的不断提高，农村住宅建设进入了全新阶段。但由于种种原因，使面广量大，情况复杂，涉及广大农民切身利益的农村宅基地管理长期以来成为我们处在国土资源管理战斗第一线的基层国土所最受困扰，问题最多，管理难度最大的一项工作。此项工作的好与差，直接关系到基层国土所乃至整个国土部门的工作实效与形象，直接关系到基本国策的落实，关系到人民群众的根本利益，对农村社会稳定都会产生一定而深远的影响。

　　一、新形势下农村宅基地的现状及问题

　　(一)目前的农村宅基地现状与节约集约用地的基本国策不相吻合

　　法律规定农村村民符合条件可申请一块宅基地(面积标准由各地按实际制定)。农民向集体申请宅基地可无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”，由于约束机制的难以到位，使农民群众产生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面积不断扩大，并大量占用农用地。

　　(二)现行的宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应

　　传统的农村宅基地制度是适应以农耕为主就业结构的社会形态，经过改革开放30年的发展，农村的经济结构和社会结构正在发生重大变化，其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性变化。许多地方的承包农田已流转实行了规模化经营。生产方式决定了生活方式，生产方式的改变直接影响着生活方式的改变。随着农民向二三产业转移就业，在城镇居住成为一种趋势，特别是年青一代，多数人的工作、生活、读书已完全市民化。但虽在城镇居住，又不愿放弃农村宅基地房子，致使农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。而现行的宅基地制度又在一定程度上制约了农村人口向城镇转移，固化了城乡二元结构，扩大了城乡差别。

　　(三)法律法规不完善，加大了宅基地管理难度

　　关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。法律法规的不完善进一步增加了农村宅基地管理的难度。

　　(四)农村宅基地规划滞后，在一定程度上导致农村住宅建设用地规模失控

　　不少地方的宅基地只有数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村庄布局规划和控制性详细规划，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。

　　(五)农村宅基地初始登记发证工作进展缓慢，一些政策性问题突出

　　土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢。安徽桐城市国土资源局截至2004年底宅基地登记发证覆盖率虽已达到90%，但1993-2000年登记发证率就已达到80%，取消收费政策以后，登记发证率仅为10%。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。

　　(六)农村宅基地市场流转面临体制性障碍

　　与较为完善的城市房地产管理相比，农村宅基地的管理与立法滞后，存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅，这加大了农村宅基地管理的难度。事实上不少地方农村宅基地和房屋的流转已十分活跃，特别是发达地区的城郊结合部，形成自发的宅基地隐形交易市场。一方面扰乱了土地市场的正常秩序，另一方面加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加农村集体土地管理难度。

　　(七)农村宅基地违法用地和超标准用地处罚改正难

　　过去在农村宅基地占用集体土地方面，各地曾按用地类别、用途、用地期限，收取不同价格的土地费用，对占用集体土地特别是占用耕地建房的行为具有一定的约束力，同时建房群众之间有一定的监督性，发挥了很好的积极作用。然而，近几年来为了减轻农民负担，国家放宽了对农村集体土地的管理政策，对农民占地建房的问题，除收取工本费每本5.00元外，不再收取其他费用。这一改革给农村村民建房用地提供了政策优惠，但同时带来了一些弊端：一是增加了用地者钻政策空子的机率，容易滋生违法用地，超标准用地行为，二是削弱了基层国土所对农村宅基地监督管理的积极性，不能很好地充分发挥职能作用，三是减少了国土部门执法查案经费的来源，执法人员无法及时深入实际开展处理土地违法案件，一定程度上助长了违法占用集体土地行为的发生。根据《土地管理法》规定，违法占用或超标准占用集体土地建成的农居民房屋，只有无条件拆除，恢复土地原状或没收建筑物并罚款，但在实际中难以执行到位，处罚改正难，负面效应大。

　　二、在构建和谐社会氛围中解决问题的建议及对策

　　(一)加强农村宅基地立法体系建设，规范其管理

　　加强农村宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流程管理办法》及《土地登记条例》，明晰宅基地产权、登记发证问题。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。可以对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。积极探索“两图一表”(宅基地现状图和规划图、宅基地申请计划表)管理模式，实现宅基地规划化、信息化管理。

　　(二)进一步加强和完善村庄规划管理

　　以县域规划、乡镇土地利用总体规划为依据，结合乡镇建制调整和小城镇建设工作，编制、修订、完善村庄建设规划，具体到点、面、线并严格监督实施规划。村庄建设规划不得突破土地利用总体规划确定的用地范围和用地面积，严禁占用基本农田。要充分挖掘现有村庄用地潜力，充分利用闲置宅基地和空闲地，进行旧村改造。要严格执行《村镇规划标准》，严格控制宅基用地标准，并从提高农民物质文化生活和改善村容村貌出发，合理划定功能区。做好与原有规划的衔接，充分利用现有住宅，不搞大拆大建，尽可能减少既有宅基的拆迁和调整，以减少矛盾和纠纷。城市规划区内村庄建设要依照城市规划的有关法律法规进行，并纳入城市规划控制范围。乡镇人民政府要建立健全村庄规划建设档案，并妥善保管。村庄建设规划一经批准必须严格实施，任何单位和个人不得随意调整和变更，在村庄规划区内进行的各类建设，必须符合村庄建设规划。在建设公益设施和划定村民宅基地等实施规划的过程中，要本着科学引导、循序渐进、量力而行的原则，充分做好村民的思想政治工作，正确处理新建与拆旧的关系，确保农村社会稳定。鼓励农村撤村并点和农民到中心镇置业购房居住。在城市近郊区特别是城市规划区内的村庄，当地政府可以视情况不再安排划定宅基地，按照城市规划统一建设住宅楼或住宅小区(成本价格)。

　　(三)改革宅基地审批制度

　　加强农村宅基地规划和用地计划管理。省(市、区)对县(市)农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。改革和完善宅基地审批制度，改变目前宅基地报批方式，一律以用地计划的方式报批，市、县加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。对符合规划，符合农村宅基地占用农用地计划指标的，由市、县人民政府分年度一次性批准农用地转用，报省级人民政府备案。对存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，由乡(镇)人民政府批准，县级人民政府实行备案制。

　　(四)建立农村宅基地退出和流转机制，探索级差化管理农村宅基地使用的办法

　　一是建立农村宅基地退出补偿机制，鼓励有条件的农户放弃宅基地进城落户，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民，只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地，政府按退出的宅基地面积给予一定的经济奖励;在符合规划的前提下，将原宅基地和房屋有偿调剂给有条件申请宅基地的本村村民，可视作放弃宅基地享受经济奖励。农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费。奖励方式为一次性货币或养老生活补助。农民放弃宅基地后，将不影响其农村集体土地承包权益，不影响其原作为农民身份。农村宅基地退出补偿机制可在农村宅基地占地面积相对较大、经济条件相对较好的区域逐步推行。二是建立农村宅基地有偿使用制度。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到各地农村经济发展和农民承受能力差异性，农村宅基地的有偿使用制度宜循序渐进地推进，可先在发达地区推行，待条件成熟时，再逐步扩大。三是建立农民宅基地使用权流转制度。参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在试点区域有序流转，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制。四是建立规范、有序的农村宅基地市场体系。为完善社会主义市场体系，协调大量宅基地供需，必须建立农村宅基地市场，其关键是形成合理的价格体系。

　　(五)立足内涵挖潜，积极推进农村宅基地整理，推进新农村建设

　　土地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，缓解土地整理工作的投入瓶颈。通过宅基地整理，改善农民居住水平和生活质量，加快新农村建设。严禁地方政府和房地产开发商借新农村建设、村庄整治、旧村改造的名义，利用腾退土地从事房地产开发，规避建设用地指标的审批与管理。

　　(六)加强管理，建立健全执法监察网络机构，保障对农村宅基地管理中违法案件的监察和查处力度。为确保依法管理真正落到实处，从县(市)到乡镇、村、组，层层建立监察机构，构成紧密的四级监察网络，业务上实行统一领导，工作上实行分级管理，建立一整套的工作运转机制。人员的设置由县(市)级国土部门制定，村、组工作人员的报酬由县(市)国土局按工作实效发给;县(市)国土局要想方设法提高基层人员的基本素质，充分调动他们的工作积极性，保护工作的正常运转;在监察工作上要建立一支高素质强有力的执法队伍，加大对违法案件的查处力度，做到发现问题能及时处理，不留后患，不拖泥带水，处理案件要一视同仁，严格按照有法可依，违法必究的制度办事。