宅基地流转的重庆试验

　　宅基地和农地统一流转 社会保障换承包地 宅基地换住房———

　　对中国农民这个世界上规模最大的群体来说，房屋是他们的安身立命之所，但却无法像城市居民房屋一样成为财产性收入，更无法实现增值。如何实现城乡统筹发展，形成城乡经济发展的一体化，宅基地流转成为一个亟待破题的领域。

　　启动新一轮土地改革的中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中最受各方人士瞩目的，当属打破“非农建设用地必须征为国有”的现有格局，包括宅基地在内的农村集体土地被赋予了与国有土地同等的地位。

　　同样以统筹城乡发展和形成城乡经济发展一体化为发展目标，国务院在去年6月正式批准重庆和成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。这两个被称为全国试验田的城市，一切尝试都有可能成为未来破除城乡二元体制的借鉴。

　　在这场新的土地改革大潮中，成渝试验区又在宅基地流转方面进行怎样的实践和尝试，惹人关注。本报今日推出宅基地流转调查重庆篇。

　　样本

　　花卉第一大镇：农民变市民

　　白市驿镇地处重庆都市发达经济圈，距重庆江北国际机场42公里、朝天门港口30公里，交通便捷，区位优势明显。“我们当初就是看中了这里的地理位置和自然环境优势决定到这里进行投资的。”一位花卉园的投资业主如是说。现在的白市驿镇已经成为“重庆花卉第一大镇”，植物园、花卉园一个紧挨一个，花卉产业成为当地的主要经济支柱。这些据说都要得益于一项被称之为“社会保障换承包地、住房换宅基地”的试验。

　　花卉园区办主任姜廷宪向记者介绍：“参加统一流转的三个村有740亩属于农村建设用地，按照城市小区建筑密度，只用原来20%的建设用地，就可以解决全部农民的住房问题，安置1200多户，平均每户100平方米，其他80%的建设用地转为城市建设用地指标。新建住宅成本价每平方米约900元，售给农民580元，差价部分从城市建设用地的土地收益中支出。农民原有的旧房拆迁补偿每平方米270元，加上旧房面积比较大，这样算下来基本上农民不花钱每家就可以住上80平方米的高标准城市小区住房。”

　　与住房同样重要的是承包地问题。九龙坡区规定，农民变市民，在享受市民社会保障的同时，必须自愿退出土地承包经营权。

　　姜廷宪说：“在用宅基地换住房后，这三个村剩余的3000多亩耕地统一流转到花卉园区，由园区统一招商用于发展花卉产业。考虑到农民进城务工的收入仍不是十分稳定等实际情况，其土地流转的收益仍归农民所有。”初步确定每亩地流转费用1500元，其中100元为村级工作经费，50元为社(村民小组)经费，流转后农民每亩地每年可得1350元收益。据介绍，当地农民如果仍种粮食，每亩地每年收益仅400元左右。

　　记者了解到，即使这样，在这次置换过程中，高峰村还是有6户村民因为不愿意转为市民，因而一直不肯搬走。后来在镇里领导的多次劝说后，最终6家“钉子户”全部搬出了规划区域。“高峰村是规划中花卉苗木产业示范区的腹心地区，如果这6家不搬出，将直接影响整个示范区的开发建设进程。”白市驿镇的一位工作人员说。

　　就这样，李德兰一家从原来自建的两层小楼中搬进了统一为他们建的荷花苑小区，并拥有了一套标准的80平方米二室一厅的房子。由于她家的土地属于政府征用建设用地范畴，她没有出租土地每亩地每年1350元的收益。在上交了三亩地后，政府给她家一次性补偿了21000元钱。

　　驿都春色荷花苑小区虽然严格来说还算不上重庆的市区，但自从住到这里后，李德兰的身份就从一名农民变成了这个城市的居民。她告诉记者，虽然对目前的生活仍旧有点不适应，但一家人必须赶快习惯城市人的生存方式。“现在做什么都得花钱，不出去工作就没法生活。以前除了种地以外也没学会其他一技之长，于是只能到社区物业公司里找了份清洁工的工作。每天上班8小时，一个月可以有500元的收入。”李德兰觉得在自己家的门口当清洁工并没有什么丢人的，因为住在这个小区里的人都与她面临着同样的问题。

　　李德兰是驿都春色荷花苑小区里的一名清洁工人，她的家就在这个小区的里面。每天清晨她会下楼清扫自家小区内的卫生，并帮助倾倒小区院子里的垃圾。李德兰工作时常会碰见自己的邻居熟人，但对她来说并没有什么可难为情的，依旧会上前跟人家打打招呼，甚至闲聊上一会儿。

　　在搬到荷花苑小区前，李德兰是距白市驿镇中心6公里外的高峰村农民。家里有三亩地，平时种些稻谷和蔬菜，李德兰负责在家里种地看孩子，丈夫在外面打工。“虽然以前能挣到手里的钱不如现在多，种地几乎就没有什么收入，但家里有地种，吃饭不用发愁，日子过得比较踏实些。”李德兰说。

　　九龙坡区被寄望在城乡统筹发展综合改革试验中成为重庆市宅基地流转的先行区。作为九龙坡区的第一个试点，去年6月，白市驿镇花卉园区内启动了农村宅基地挂钩试点工作，在清河、高田坎和高峰三个村进行宅基地和农地统一流转试验的首次尝试。在这次试点过程中，李德兰先换购了一套标准的80平方米二室一厅的房子，随后她的身份也从农民变成了市民。像她这样的农户目前在荷花苑小区已有500多户，李德兰们的收获已经成为白驿镇、九龙坡区乃至重庆市在这场宅基地流转试验中的收获，而李德兰们不得不面对的困惑和问题，也是这场试验过程中无法回避的困惑和问题。

　　破题

　　农民变市民后 城市户口如何才能不变废纸?

　　“九龙坡区具有大城市带大农村的代表性，具备统筹城乡发展的经济实力、基础设施体系、产业基础，具备覆盖城乡的公共服务体系，具有统筹城乡发展的初步经验。因此重庆被批准为改革试验区时，九龙坡区就成为该市首个统筹城乡综合配套改革先行示范区，率先启动了这项改革。”该区一位负责人介绍说。

　　农民没有了土地，又缺乏相应的工作技能，如何才能让他们真正实现与城市居民一样的待遇，真正破除城乡二元制?这一直是学者和实践者们关注的重点。

　　荷花苑小区的现状某种程度上正契合了这种隐忧。从设施上看，荷花苑小区与普通的城市小区没什么区别，唯一有点不一样的是，在每座楼的底层，都聚集着很多下棋、打麻将的居民，其中不乏一些青壮年人。“我们原来都是庄稼人，现在没地种了，外出打工又找不到活干，就在家里玩牌。”一位姓万的居民告诉记者，他们的收入比原来当农民的时候是有所增加，但原来粮食、蔬菜都是自己种出来的，生活上不用花什么钱。现在虽然是城里人了，但因为没有特殊的技能，土地的收入增加了一点，但开销也随之加大了，居民们觉得“生活水平还是下降了”。

　　根据九龙区政府网站信息，该区现有农业人口216431人，农村居民户数82300户，农村宅基地49960亩，每户平均宅基地面积在72至162平方米。如果让所有的农业人口通过宅基地和农地统一流转的方式变身市民，李德兰们的问题将会是216431个居民的问题。

　　九龙坡区区委书记郑洪曾经有这样一句话：“城乡统筹改革难点在于现行的土地制度和户籍制度。如果农民进城没有享受相应的城市居民社会保障制度，那么城市户口只是一张废纸;如果进城后不退出承包地和宅基地的话，农民依旧是农民，但是退出要有合理的利益补偿机制。”实践者们也在考虑并着手解决这种隐忧。

　　2007年2月，九龙坡区探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套措施，以解决农民变市民过程中面临的种种权益不平等问题。凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。白市驿镇作为三个重点突破区域之一开始实施改革。

　　根据这项“新政”，李德兰从去年起开始加入养老保险，每年向社保局缴纳300元钱，等到她55岁时就可以每月领到近300元的养老金。在荷花苑小区，很多人却并没有理会这项政策，对他们来说55岁甚至60岁以后的事情离他们太遥远了，眼前最大的问题还是如何找到一份可以维持城市生活标准的工作。有专家指出，将所有失地农民全部转为城镇居民，享受与城市低收入家庭同等待遇的最低生活保障，虽是一项善举，但远水解决不了近渴。

　　目前九龙坡在3个试点镇的镇村一级设立了土地流转站，农民将土地租赁给村，再由村流转至镇或园区。政府将这些腾出来的土地出租给有实力的企业和个人，发展高收益的现代规模农业和特色产业。

　　“我们这样做的目的就是让农民从土地中解放出来，他们可在附近的农业园区或城镇企业打工，以其身后的企业为依托解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。”九龙坡区这位负责人补充说。现在像九龙坡区这种用城镇住房换农民宅基地，用社保换农民土地承包经营权的方式已经成为重庆“土地新政”的经典模式之一。

　　近日，九龙坡区正式启动国家级城乡统筹标准化试点建设，从而成为全国首个国家级城乡统筹标准化示范区。在九龙坡区开展的试点实施期为两年，从2008年10月1日起至2010年9月30日止。据了解，九龙坡区开展的这次城乡统筹标准化试点目标之一即是建立在户籍管理、农村土地流转、社会保障、城乡基本公共服务等方面，建立城乡统筹综合标准体系。

　　如何防范对建设用地的永不满足?

　　在九龙坡区金凤镇，去年一处名叫“博士农业科技园”的项目被土地管理部门紧急叫停。该项目是九龙坡区政府2002年引进的农业项目，并被列入区重点项目，2006年成为市重点项目。租用九龙坡区金凤镇白鹤村耕地1000亩，修建二层管护房和温室大棚，却暗地中向市民销售。“搞农业就只能搞农业，不能销售管护房。”重庆市国土局局长张定宇称，重庆市国土局在今年10月份进行的国土执法百日行动中就已经对博士园项目进行了立案调查。他强调，站在国家的立场，土地管理不能松懈，不能违反法律框架。今天，市国土局还派出由分管副局长带队的土地执法队伍，前往博士园进行实地调查。对此，开发商天五公司总经理昝锋对此不能理解。他称，博士园是一个农业项目，只不过有别于传统的农业项目而已。

　　此后，九龙坡的试点工作曾经停顿过一段时间。“当时我们发展的愿望迫切了一些，步子迈得大了一些，踩了红线。当时以为九龙坡区土地利用规划年底就能公布，可以按预测先行利用一些耕地做建设，没料到重庆市土地规划至今未出。我们误判了规划出台的时间，提前改变了土地的用途。”九龙坡区的一位工作人员解释说。

　　重庆市的一位专家向记者分析：重庆建直辖市10年来，有500万远郊农民来到主城区工作生活，而重庆的农村建设用地从10年前的36.73万公顷，到2005年还有36.08万公顷，乡村人口却减少了500万，即每减少一个乡村人口，仅减少农村建设用地6.41平方米。“所以现实中，试点远远满足不了对建设用地的渴求”。

　　据悉，设立农村土地交易所的申请已经由重庆市有关部门递交国务院，并已在近期的综改方案中初步征求各部委意见，得到了包括国土资源部在内的相关部委支持。土地交易所要探索、突破的就是现有的征地制度困境，改变现有的“政府拿地之后卖地”的现实局面，解除征地制度所造成的对立，土地交易所要使政府成为一个市场的组织者，让农民这个本来就该参与进来的一方真正参与到土地交易中。

　　新增加的“申请设立土地交易所的专项方案”，即是要探索建立城乡统一的土地交易市场，使集体土地和国有土地统一政策、统一调控、统一监管。重庆方面希望在不违反国家土地用途管制制度、不利用集体建设用地进行房地产开发的前提下，使农村建设用地，也包括宅基地、耕地、林地、荒地等农村土地通过招、拍、挂方式以转让、出租、作价入股、抵押等形式进行“流转”。

　　以上重庆在申请目的中提到的“流转”，对应着的是中国城市化背景下农村建设用地的大量需求。众所周知，我国是一个实行土地用途管制的国家，每一亩土地性质的变更，都必须经过国家的审批程序，而如果建立起农村土地交易所，将使得农村集体建设用地得以在市场上更为自由地交易。重庆将通过土地交易所这一平台，盘活农村集体建设用地，也可以使农村建设用地特别是宅基地通过开发整理，成为土地后备资源。为了与这一设想配套，重庆市在方案中还提出，请求支持重庆建立农村土地储备整理整治制度。而为了促进农村土地特别是零星地块的流转，保障农民合法权益，重庆市计划由区县政府设立农村土地储备机构，负责本行政区域内农村土地流转前的集中储备和整理整治。