农村房屋买卖合同效力之分析

　　前言

　　伴随中国经济的高速发展，城市化进程加快、拆迁进程加快、农村人口城市化，农村房屋买卖合同引起的利益纠纷渐渐浮出水面。有些是几年前发生的买卖行为，有些甚至是十几、几十年前的买卖行为;购买者中有本村或外村村民，也有的是城镇非农业户口居民;出卖方中有的仍在农村生活，有的本身也已经成为城镇非农业户口居民。农村房屋买卖合同是否有效，规定杂乱、理解各异，导致在司法实践中判决千差万别，笔者在此尝试对农村房屋买卖合同的法律效力作一探讨。

　　一、目前处理该问题的司法现状。

　　目前，人民法院在审理农村房屋买卖合同纠纷时，对其效力的认定主要有三种观点：一、合同有效。理由是《合同法》规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同方为无效;《〈合同法〉解释》进一步规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。我国对农村房屋买卖至今未进行专门立法，我国法律、行政法规对农村房屋买卖行为亦未作禁止性规定。二、合同无效，但不返还。理由是出卖方的行为本身可以视为对宅基地使用权的一种放弃，而法律并不禁止这种放弃行为;另外，《合同法》第58条中规定：“……不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿……”。其中“不能返还”是指事实上的不能返还，“没有必要返还”是指根据实际情况的需要，而使用扩张解释来理解“没有必要返还”能更好的倡导诚实信用原则，维护交易安全，保障农村环境稳定。三、合同无效，相互返还，但反悔一方对另一方作出赔偿，处理原则是不诚信者不得益。

　　二、我国相关法律规定的历史演变。

　　1982年时国务院制定过《村镇建房用地管理条例》，该条例第四条规定“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”;第十四条规定“农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，……建房需要宅基地的，应向所在生产队申请……报公社管理委员会批准;确实需要占有耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”。第15条规定“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第14条的规定办理申请、审查、批准手续。”“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一按排使用”。从上述规定看，当时的法律禁止建房用地的直接买卖，并不禁止房屋的买卖，只是规定了房屋的买卖需要经过有关机关申请、审查、批准。但该条例于1986年被《土地管理法》明令废止。

　　1986年的土地管理法：第三十八条规定(1988年未修改)“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”

　　1999年第二次修正的土地管理法：第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予以批准”。第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

　　有关司法解释：1963年最高法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有，一律不能出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。宅基地上的附着物如房屋、树林、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”

　　1984年最高法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》则认为，村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。

　　1991年全国人大法工委给浙江省人大的回复中称，不宜将农村房屋买卖行为按《土地管理法》第四十七条规定的买卖或以其他形式非法转让土地行为予以处罚。

　　国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。

　　2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

　　浙江省高级法院1992年纪要：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。”

　　可见，(1)以上法律只是禁止或限制农村的土地使用权出让、转让或出租，但没有直接禁止或限制农村房屋的买卖和租赁。(2)村民出卖房屋的后果是不能再审批宅基地。即便到1999年第二次修正的土地管理法后，国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》也才有相应的政府规章对此进行禁止，但上述规章均不是《合同法》规定的法律、行政法规。

　　三、基于上述司法现状及立法演变，笔者认为，对农村房屋买卖合同的效力认定，应以有效认定为原则，无效认定为例外;在1999年前的农村房屋买卖合同一般均应作有效认定。对其理由作如下论述。

　　(一) 从法律原理层面进行分析。

　　首先，《中华人民共和国合同法》(以下称《合同法》)第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”在合同无效的五种情形中，农村房屋买卖无效最大程度上适用的是第五种情形，即“违反法律、行政法规的强制性规定。”这里只强调违反法律、行政法规的强制性规定，除此外，难以作扩充解释。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一)第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”这进一步明确了在实际审判工作中，利用“违反法律、行政法规的强制性规定”认定合同无效的适用范围。认定农村房屋买卖合同无效也是这些规定。“违反法律、行政法规的强制性规定”作为认定合同无效的法定理由，并不是简单地看某一个法律、行政法规里的强制性规定，而必须从无效合同的法律后果上去考虑是否损害国家利益、集体利益或者第三人利益，换句话说，违反法律、行政法规的强制性规定，推导不出损害国家利益、集体利益或者第三人利益而去认定合同无效，这在理论和实践上毫无意义，这就是考察无效合同的危害后果，没有危害后果，哪来无效，如果机械地适用，相反地会导致原本合意的双方中任何一方的恶意得到法律上的支持，从而破坏已经形成的交易秩序。

　　其次，《物权法》将宅基地使用权归于用益物权编，用益物权的完整性是“占有”“使用”“收益”，但这里仅规定了对宅基地的“占有”与“使用”，并没有规定“收益”，但又未作禁止，没有规定“收益”并不是禁止其“收益”，而要取得收益就必须发生流转，因此，《物权法》对宅基地使用权留下了很大的扩展空间。

　　第三、《宪法》等均规定了集体土地所有权。这一制度是与我国的户籍制度而相伴相随的，我国土地所有制就两种情况，土地分别属于国家所有和集体所有，用于建造房屋的土地，因所有权的不同而分为建设用地和宅基地，建设用地属于国家所有，宅基地属于集体所有。但是我们必须注意到，集体土地使用权的流转并不会动摇集体土地所有权属于集体经济组织这一规定。

　　第四、解读相关法条，我们可以知道从《土管法》到其他相关法规、规章，都没有禁止与限制已有的宅基地使用人处分放弃宅基地使用权，取得设限，弃权不禁。《物权法》规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。而能够规范宅基地使用权这一基本民事法律制度的只能是法律规定，而不能是部门规章。我国法律并未规定集体土地使用权和房屋所有权主体必须一致，同时，笔者认为农村房屋适用城市房屋的“地随房走”更具有现实意义。

　　(二)从立法本意进行分析。

　　《土管法》旨在加强土地用途管制，限制农用地转为建设用地，以保持农用地的数量。而宅基地本身即为建设用地，其使用权主体的变更并不会导致农业用地的减少,不会改变宅基地的性质，因此显然不能调整宅基地使用权流转问题。《土管法》还考虑到对农民的基本保障，避免农民转让房屋后流离失所，但是在大量劳动力已经走出乡村进入城市、大片的乡村已经转变为小城镇的今天，认为农村房屋买卖会影响农民生活已经没有现实依据，也不符合农民实现闲置农村房屋的价值走向城市化的进程。

　　(三)从社会效果和立法趋势进行分析。

　　该类案件的发生，大多是由于农村土地大面积面临城市化，面临拆迁，伴随着近十几年的房价高涨及高额的拆迁利益，原来的出卖方恶意翻悔，如果在立法的模糊空间，没有司法的明确立场予以干预和调整，这一区域的纠纷和矛盾将不断激化和发展，将使农村的安定环境和我国正在建立的诚实信用、交易安全的市场化经济面临严重挑战。

　　我们不妨先来分析一下将来可能的立法取向：民法典草案第一百六十七条“村民经农村集体经济组织分配取得宅基地使用权，一户只能拥有一处宅基地”;第一百六十九条规定“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让。”第一百七十二条“宅基地使用权人转让或者放弃宅基地使用权的，不再分配宅基地”。王利明主持的《物权法草案》第三百零一条“宅基地使用权不得转让。但房屋所有权转移的，宅基地使用权应当随之转移。”这说明未来的立法方向并没有着意维护“非集体组织成员不得购买农户住房”这一“既定秩序”。

　　其次，从有利于经济发展的大局出发。农村城市化是一种必然的趋势，方式上可能采取就地城市化;农村土地使用权的物权化，如承包经营权已为法律所认可。宅基地作为一种私有财产进入流通对于使用权人有利，不能流通则会限制农村经济发展和城市化进程。

　　再者，农村房屋与城市房屋相比，区别在于土地权属不同。就房屋而言，与城市房屋一样，同样可以继承、出租、抵押、抵债等;但就土地性质而言，宅基地与国有土地使用权有明显的区别。宅基地的来源是集体经济组织的划拨或分配，一般来说是无偿的，也有的地方进行有偿使用。通过以上分析，笔者认为，农村房屋与城市房屋没有本质上的区别，买卖合同如没有其他无效事由的情况下应认定有效。

　　综合上述分析，我们可以确定以下的处理原则：以有效认定为原则，无效认定为例外;在1999年前的农村房屋买卖合同一般均应作有效认定。这一原则既严格遵守了基本的法理、遵循了立法本意和立法趋势，同时还综合考虑到了相关政策规章的特殊性及此类矛盾纠纷发生的原因力。

　　认定有效的基本条件：1、房屋买卖时，买方家庭成员中有农村集体经济组织成员的;2、在1999年《土地管理法》第二次修正之前发生的农村房屋买卖;3、出卖方的现有身份已经不属于当地农村集体经济组织成员的;4、购买方在交易时符合农村宅基地使用条件或者已经审批使用宅基地的;5、转让行为已经审批或者已经当地农村集体经济组织认可的;6、相关宅基地已经国有化的;7、同一房屋经过多次买卖，或者相关房屋已经大规模合法的翻建、扩建，已经无法与原有房屋区分的;8、相关的房屋已经纳入拆迁范畴或者已经拆迁而不存在的。笔者认为，符合上述任何一要件的农村房屋买卖，均不会损害国家利益、集体利益或者第三人利益，均应作有效认定，否则，只会给不诚信者的恶意得到法律的支持，从而破坏已经形成的市场交易秩序及社会主义新农村的环境稳定。

　　例外，单独买卖宅基地的;并非为居住而进行买卖;1999年以后、尤其在2004年以后发生的农村房屋买卖均应一律认定无效。