集体土地上房屋拆迁安置纠纷的非诉讼性

　　【要点】农村集体土地上的房屋拆迁安置问题，历来是审判务实中争议较大的问题，因为处理该问题国家政策比较多，法律适用较少，这与我国实行的两大土地制度：国家土地所有制和集体土地所有制有关，而这两种制度下的拆迁、安置法律衔接比较困难。特别是目前地方上采用的拆迁、安置每人享有40平方安置房问题，涉及到是否具有分房资格问题，而该问题的解决需要首先确认“农村集体经济组织成员资格”，这个问题不是人民法院适用法律就能解决的，需要当地人民政府相关部门，根据村民委员会提供的相关个人信息资源进行确认，不应是人民法院受案范围。

　　【案情】

　　原告赵某与被告郭某于2006年1月23日登记结婚，与郭某的父母同住在槐荫区任家庄205 号，结婚后原告赵某的户口随之迁至济南市槐荫区任家庄。同年12月2日生一女孩郭某某。被告郭某于2009年2月诉至本院要求与原告赵某离婚，经本院调解双方于2009年4月8日协议离婚，本院制作了(2009)槐民初字第127号民事调解书，离婚协议约定：“一、原告郭某自愿与被告赵某离婚。二、婚生女郭某某由原告抚养，不要求被告赵某支付抚养费。三、其它互不追究，再无争执。”离婚后赵某一直未办理户口迁移手续，仍在槐荫区任家庄。2009年7月27 日，郭某与第二任妻子王某结婚。

　　2009年10月31日，郭某的父亲郭某祥代表全家作为乙方与济南市槐荫区房产管理局作为甲方签订一份《腊山片区庄村房屋拆迁补偿安置协议》，约定：“为顺利实施腊山南居住区重点建设项目，依据《济南市统一征用土地暂行办法》(市政府第204号令)、《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》(济政法[2004]19号文件)的有关规定，双方达成如下拆迁补偿安置协议：一、甲方需拆除归乙方所有的位于任家庄村205号的房屋。二、乙方现有人口8人(该人口数依照分房时派出所户籍核定的人口为准)，甲方按照40平方米/人(建筑面积)的标准向乙方提供安置房屋面积320平方米。户型为：80平方米、120平方米、120平方米。三、甲方向乙方支付房屋、地上物补偿款、搬迁奖励费等合计 76975.2元，乙方向甲方支付安置房屋购房款96000元，相互扣减后，乙方向甲方支付差价款19024.8元。”郭某祥收到济南市槐荫区房产管理局安置的三套房屋后，由郭某与其第二任妻子及女儿郭某某共同居住在槐荫区任家庄小区1号楼2单元401室面积120平方米的房屋内。后郭某与第二任妻子王某离婚，现已第三次结婚。

　　原告赵某知道郭某上述拆迁安置房屋的事实后，以其户口一直在槐荫区任家庄村，应享有40平方米房屋为由，要求分割40平方米房产未果。为此，于2010年4月14日向本院提起诉讼，要求分割位于济南市槐荫区腊山任家庄小区1号楼2单元401室面积120平方米的房产。

　　【审判】

　　济南市槐荫区人民法院审理认为，原告赵某诉讼请求依法判令被告分割位于槐荫区任家庄小区1号楼 2单元401室面积120平方米的房产或折价补偿。从原告赵某的上述诉讼请求及理由看，涉及到济南市槐荫区任家庄农村集体土地上的拆迁安置，根据相关规定，农村集体土地上的折迁安置纠纷，不属于人民法院受理案件范围，应由政府有关部门处理，应裁定驳回原告的起诉。其要求追加郭某祥为被告参加诉讼亦不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第108条第⑷项、第140条第1款第⑶项的规定，裁定如下：驳回原告赵某的起诉。

　　原告赵某不服济南市槐荫区人民法院的一审裁决，提出上诉。经山东省济南市中级人民法院审理认为：上诉人赵某主张的房产系其与被上诉人郭某离婚后，由郭某之父郭某祥作为户主与拆迁安置部门签订拆迁补偿安置协议后安置的，不是双方婚姻关系存续期间取得的财产。该案因涉及农村土地上拆迁安置形成的纠纷，原审法院认为不属于人民法院受案范围，裁定驳回赵荃芝起诉，并无不当。裁定驳回上诉，维持原裁定。”

　　【评析】

　　一、审理该类案件法律法规的局限性

　　本案涉及的是郭某的父亲郭某祥位于济南市槐萌区任家庄村205号宅基地拆迁安置纠纷，而郭某祥作为户主与济南市槐荫区房管局签订的《槐荫区腊山片区庄村房屋拆迁补偿安置协议》，所依据的《济南市统一征用土地暂行办法》(济南市人民政府第204号令)(现已失效)、《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》(现已失效)，该《办法》和《实施意见》既非法律也非法规，是济南市人民政府制定的地方性《暂行办法》，不能作为人民法院判决的依据，现已被《济南市土地征收管理办法》所代替。其所涉及的规定，是将集体土地征用为国有土地开发之前，对原集体土地宅基地上村民所建民房拆迁安置，跨越了集体土地上房屋拆迁安置和国有土地上拆迁安置两大领域。因为城市国有土地上的房屋拆迁安置与集体土地上的房屋拆迁安置性质不同。我国虽然已经制定了较完备的城市房屋拆迁安置方面的法律法规条例，如《国有土地上房屋与征收补偿条例》，但我国还没有制定较完备的集体土地上房屋拆迁安置方面的法律法规，目前各省、直辖市、自治区也只是制定了一些《暂行条例》，且赋予执行这些条例的是当地的行政机关、土地管理部门以及有关基层村民委员会和调解组织，而非人民法院。例如：《济南市统一征用土地暂行办法》第29条规定：“征用土地经依法批准并确定补偿安置方案后，集体土地所有权人和使用权人超过规定时间不搬迁腾地的，由市国土资源行政主管部门责令限期搬迁腾地，逾期不搬迁腾地的，由市国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行。”《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》第7条规定：“被拆迁房屋涉及产权或债务纠纷的，由当事人在搬迁期限内自行协商解决，并据其商定结果进行安置补偿。在搬迁期限内未得到解决的，由其所在村委会提出处理意见，在被拆迁房屋经双方当事人和村委会确认并拆除后，将安置房屋和补偿费交由村委会代管。”再如，2003年6月6日，北京市人民政府公布施行的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，也是对农村土地上房屋拆迁行为的地方管理办法，其有关拆迁安置纠纷也是由乡、镇基层政府组织解决，如该《办法》第19条规定：“本办法施行前宅基地上已建成的房屋，未取得房屋所有权证和规划行政主管部门批准建房文件，但确由被拆迁人长期自住的，应当给予适当补偿。属于征地拆迁房屋的，补偿标准由乡(民族乡)、镇人民政府根据当地实际情况确定，报区、县人民政府批准后执行;属于占地拆迁房屋的，补偿标准由农村集体经济组织或者村民委员会确定，报乡(民族乡)、镇人民政府批准后执行。”结合本案，有关集体土地上的拆迁安置纠纷，人民法院审理该案，在法律法规的可依据方面尚有一定的局限性。

　　二、该类案件属于政府行政部门处理、执法的范围

　　我国已制定了完备的在城市国有土上开发建设房屋、拆迁安置房屋的相关法律法规，这对人民法院审理各类在国有土地上的房地产开发、拆迁安置案件提供了坚实的法律依据，并为规范在国有土地上拆迁、安置纠纷提供了法律保障。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》作出了详细的规定。但规范农村集体土地上的房地产开发、拆迁安置行为还存在立法滞后的现状。比如针对我国土地的两大所有制，国家土地所有制和农村集体土地所有制，我国还没有制定一部农村房地产管理法，而全国人大制定的《中华人民共和国农村土地承包法》也只是规范和调整农村土地承包方面的纠纷问题。当然这与我国一贯严格限制将农村集体土地、特别是耕地征用为建设用地的做法有关，因为我国要解决占世界人口五分之一的十三亿人的吃饭问题，必须保证足够的农业种植土地不被占用。现在城市内的国有土地建设用地已基本用尽，随着房地产市场的高利润诱惑，房地产开发商早已瞄准了广大的农村土地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)明确指出：“要严格规范使用农民集体所有土地进行建设。当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。……严格禁止和严肃查处‘以租代征’转用农用地的违法违规行为。近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等‘以租代征’方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。国土资源管理部门要对‘以租代征’的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。”因此，从目前集体土地上拆迁安置纠纷看，大部分是违法、违章建筑，属于政府行政职能部门处理、执法的范畴，不属于人民法院审理范围。

　　三、原告赵某与被告郭某离婚后，户口一直未迁出，是否仍具备济南市槐荫区腊山办事处任家庄村集体经济组织成员资格，是否仍享有每人40平方的分房资格问题，不属于人民法院受案范围

　　在现实的集体土地上的拆迁安置、补偿，旧村改造拆迁安置等农村拆迁安置问题中，是否具有拆迁安置资格，主要依据的是否具有农村集体经济组织成员资格。根据相关规定，“农村集体经济组织成员资格的取得，应当以该成员是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本判决依据。”农村集体经济组织成员资格事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第(1)项规定的情形，应当由全国人大及其常委会作出立法解释。因为确认农村集体经济组织成员资格政策性强，涉及人员复杂，比如“外嫁女”、“离婚女”、“丧偶女”、“服兵役人员”、“在校大学生”，“服刑、劳教人员”，“爬户口”、“空挂户口”人员，这些人员是否具有农村集体经济组织成员资格，是否享有40平方的分房资格，也需要政府有关部门根据村民委员会提供的上述相关人员个人信息资料进行确认。已失效的《济南市统一征用土地暂行办法》、《关于济南市统一征用土地暂行办法的实施意见》作了一些规定，但还不够全面。济南市人民政府新作出的《济南市土地征收管理办法》也只规定了部分人员农村集体经济组织成员资格问题。结合本案，原告赵某是否具有济南市槐荫区腊山办事处任家庄村集体经济组织成员资格，是否仍享有每人40平方的分房资格，应有当地人民政府相关部门，根据任家庄村民委员会的提供的相关个人信息资源进行确认，这显然不是人民法院依法审理的受案范围。