土地储备中心能否成为拆迁行政诉讼的适格被告？

[案情介绍]

　　朱某承租某农贸市场临街一间门面房经营床上用品。2007年4月16日，市土地开发储备中心（下称储备中心）与该农贸市场签订国有土地使用权收购合同，收购农贸市场土地使用权及地块上的建筑物、附着物。6月19日，储备中心向市房产管理局出具报告，拟对该地块实施拆迁改造，请求办理拆迁通告。6月22日，市房产管理局向其发放房屋拆迁许可证并发布拆迁通告，该通告载明，拆迁人为储备中心。7月17日农贸市场被拆除。朱某认为储备中心依职权取得拆迁资格，成为拆迁人，其实施的拆迁行为就是行政行为。2008年6月4日，朱某以储备中心为被告，向法院提起行政诉讼，请求法院确认储备中心在拆迁行为违法并要求储备中心赔偿损失37 250元。

　　[问题探讨]

　　问题一：储备中心是本案行政诉讼中的适格被告吗？

　　根据《行政诉讼法》第25条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”由此可以看出，行政诉讼中的适格被告是做出被诉具体行政行为的行政机关。储备中心如若成为本案行政诉讼的适格被告，则要求其具备行政机关的主体资格，并同时要求其做出了具体行政行为。根据案情介绍不难发现，本案中储备中心以拆迁人的身份做出了具体的拆迁行为。那么这一拆迁人的身份能否等同为行政机关，其所为的拆迁行为能否等同为具体行政行为呢？

　　国务院《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”同法第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件等资料，经房屋拆迁管理部门审查符合条件的，颁发房屋拆迁许可证；第十三条规定拆迁人与被拆迁人应当订立拆迁补偿安置协议；第十六条规定拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决；当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。由此可见，只有符合条件并经申请被有权机关审核通过的单位才能取得房屋拆迁许可，成为拆迁人。取得房屋拆迁许可证的单位显然并非仅有行政机关，现实生活中许多企业经过审核批准亦成为了合法的拆迁人。上述法规同时规定，在城市房屋拆迁中，拆迁人与被拆迁人要就拆迁补偿安置问题进行协商、达成协议，从而取得拆除被拆迁人的房屋及附属物的权利。不难看出拆迁人与被拆迁人之间是一种平等的民事主体关系，其所为的民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则进行。

　　国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定，对于拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议的，被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第三项也规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，房屋拆迁管理部门应作出不予受理的决定。上述规定更是肯定了拆迁人与被拆迁人之间具有平等的民事主体地位，并要求房屋拆迁管理部门不得对当事人业已达成的拆迁安置补偿协议进行行政干预，充分尊重了当事人之间的意思自治。

　　最高人民法院法复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理”。可见，有权对房屋拆迁、补偿、安置等问题作出裁决的人民政府或城市房屋主管行政机关才是该类行政诉讼的适格被告。而根据我国《土地储备管理办法》第三条规定，“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。本案中的储备中心不是房产管理的行政机关，无权对房屋拆迁进行审批，更无权对房屋拆迁、补偿、安置等问题作出裁决。储备中心在与农贸市场签订土地使用权收购合同后，向市房产管理局提出了请求办理拆迁通告的申请，市房产管理局审查后，认为符合条件，向其颁发了拆迁许可证。储备中心作为征地拆迁人，农贸市场作为被拆迁人，双方主体地位平等，属普通的民事法律关系，储备中心实施的拆迁行为不是具体行政行为，而是作为一般民事主体实施的民事行为，不是行政法的调整对象。因此，储备中心不是适格被告。

　　问题二：如何保护本案中承租人的合法利益？

　　根据新修订的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款的规定，被拆迁人就是房屋所有人，不再包括使用人。因此与1991年3月22日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》相比较，承租人不再是被拆迁人。对于房屋拆迁过程中承租人的权利保护，新法也作出了明确规定，该法第十三条第二款规定，“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”同法第十六条规定，拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。第二十七条规定，“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”

　　由此可见，本案中的承租人朱某如与被拆迁人某农贸市场或者拆迁人储备中心不能就拆迁补偿的事宜达成一致意见时，便可以依照法律规定提起拆迁裁决申请，请求房屋拆迁主管部门依照法律规定保护自己在拆迁法律关系中的合法权益；如果朱某对房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决不服的，可以独立以自己的名义提起诉讼或者申请行政复议；而对于拆迁人和被拆迁人拒绝执行已经发生法律效力的拆迁裁决或者人民法院的判决或者裁定的，还可以独立提起强制执行申请。

　　[小结] 城市房屋拆迁是多种法律关系与多种法律行为的混合物，在城市房屋拆迁过程中既存在政府的管理活动，又有拆迁人与被拆迁人之间进行的民事行为。因此，合理地区分当事人的民事行为和政府机关的行政行为是解决这类纠纷的前提条件。审判实践中，要充分尊重当事人之间的意思自治，对于已经达成的拆迁安置、补偿协议应当按照民事法律关系来处理；而对于无法达成合意时由房屋管理部门作出的裁决，应当允许当事人提起相应的行政诉讼，以维护其的合法权益。（江苏省扬州市维扬区人民法院·陈莉莉）