权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿法律问题

权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿法律问题


丁宇翔
　

【全文】
　　在当前房地产市场长热不衰的情况下，为了开发房地产而进行的房屋拆迁因牵连了房市利好而导致的巨大物质利益因素，往往成为矛盾和纠纷的高发领域。而当拆迁标的物上附带有租赁关系时，出现了拆迁人和被拆迁人之外的承租人需要作为利益平衡时的考虑对象，问题就显得更为复杂。其中，有权利瑕疵的房屋出租后的拆迁补偿问题因讨论不多而尤须关注。
　　一、权利瑕疵房屋的范围
　　在本文的语境下，所谓权利瑕疵房屋是指作为拆迁标的物的房屋在实体权利上有欠缺或取得权利的相关手续上有欠缺，前者如纯粹的违章建筑、侵占他人所有权的房屋、只有临时性“所有权”的房屋等，后者如缺乏房屋产权证的房屋或建房审批手续不齐全的房屋等。
　　（一）实体权利上有瑕疵的房屋
　　纯粹的违章建筑从权利的根源上就不具有正当性。目前我国对违章建筑的认定标准并不十分统一，理论界的认识也并不一致。但根据我国土地及房地产管理法律、法规规定，城市国有土地上的建筑物要取得房屋产权证，必须三证齐全，一是土地使用权证，二是土地规划许可证，三是城市建筑规划许可证。如果一幢建筑物不具备上述任何证件，则应该属于一般意义上的纯粹的违章建筑。但是，法律意义上的违章建筑，最终应由城市规划部门做出认定。
　　侵占他人所有权而占有他人的房屋，属于明显的一般侵权行为。此种情况下，侵占人没有所占房屋的所有权权源，对所占房屋没有任何权利。即使该房屋被拆迁，他也不能成为拆迁法律关系的当事人。
　　根据我国《土地管理法》第五十七条的规定，在建设项目施工和地质勘查中，可能在国有土地或集体土地上搭建临时性建筑物，该临时性建筑物一般只有两年的“所有权”期限。[1]而在民法的物权法中，所有权具有永久性，不能预定其存续期间。[2]因此，只有两年的“所有权”，属于非常明显的权利瑕疵。
　　（二）权利取得手续上有瑕疵的房屋的范围
　　按照民法的一般原理，所有权的取得途径有原始取得和继受取得两种。不论是哪一种取得途径，对于房屋等不动产而言，一般都有权利取得的相关手续，如房产证、购房发票、相关部门的审批等。但在实践中，往往有一些并非违章建筑的房屋却没有权利取得的相关手续。如在我国的许多农村地区，在自家宅基地上建房基本上都没有房产证。类似这种房屋，虽然没有实质上的权利瑕疵，但由于其权利表征上存在严重欠缺，影响了其权利外观的完整性，故而也属于本文意义上的权利瑕疵房屋。
　　二、权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿主体界定
　　在实践中经常遇到上述有权利瑕疵的房屋被拆迁的问题，对于这种有权利瑕疵的房屋应否给予拆迁补偿以及如何确定拆迁补偿主体的问题因权利瑕疵的不同而又很大的不同，因而需要给予各别论述。
　　（一）出租违章建筑时的拆迁补偿
　　现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。据此，在出租纯粹的违章建筑时不存在拆迁补偿的问题，更不用说对违章建筑上的承租人的补偿问题了。但仔细考虑这一问题可以发现，现行法的规定可能并不周到。在实践中，违章建筑是由规划部门来认定的。一幢建筑在被规划部门确认为违章建筑之前应该推定为合法建筑，除非有显而易见的违章情形，如在耕地上搭建永久建筑物或既没有土地使用权证也没有其他任何审批手续以及房屋产权证的建筑等等。如果是由于规划部门的错误，使本不应该准许建设的区域获得了建设审批，成为合法建筑，而几年后该建筑又被规划部门确认为违法建筑的情形，则对该违章建筑应否给予拆迁补偿呢？
　　按照现行法的逻辑，即使该情况也不能给予拆迁补偿。而由于规划部门的错误造成的违章建筑，应该由规划部门对受害人进行国家赔偿。但问题是，我国目前的国家赔偿遵循的基本上是慰抚性原则，赔偿的标准和数额很低，[3]都远远低于拆迁补偿的标准和数额。如果在拆迁程序中对这种情况置之不理而任由国家赔偿程序进行低水平的救济，对被拆迁人实在难谓公平。更为糟糕的是，如果上述建筑被规划部门确认为违章建筑之前，善意第三人（不知该房屋实际上存在被确认为违章建筑的可能的人）已经与房屋所有人签订了长期性的租赁合同进行经营性活动，则该承租人的经营利益损失由将如何救济？向出租人（被拆迁人）主张，可出租人同样也是得不到任何拆迁补偿的受害者；向规划部门主张国家赔偿，可承租人又没有这一资格。因此，在这种情况下，被拆迁人和作为拆迁利害关系人的承租人的利益都会受到极大损害，且难以获得妥善的救济。
　　所以，笔者以为将来的《城市房屋拆迁管理条例》应该在违章建筑是否给予补偿的问题上进行细分，而不应一概不予补偿。但在目前的情况下，对于违章建筑的拆迁而言，被拆迁人只有被拆迁的主体资格，但没有被补偿的主体资格，而租赁该违章建筑的承租人就更不具有拆迁补偿利害关系人的资格了。
　　（二）侵占他人房屋出租后的拆迁补偿主体界定
　　将侵占他人的房屋出租后如遇拆迁，则因侵权人不是房屋所有权人从而不能成为被拆迁人。此时，真正的房屋所有权人是被拆迁人，而租赁该房屋的承租人只要是善意的，则应该作为拆迁利害关系人，根据其受损失情况得到一定的补偿。如果该承租房屋用于商业经营，则承租人应该从被拆迁人那里得到一定的停产停业费的补偿。
　　实践中有一个问题是，知道被拆迁房屋是被他人侵占的房屋，但找不到真正的权利人时该怎么办。这种情况应该属于拆迁产权不明房屋的情况。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条的规定，这种情况下，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。[4]据此，产权不明的房屋拆迁时，拆迁人仍然是开发商或国土资源管理机关，被拆迁人仍然是房屋所有权人，虽然该所有权人暂时不明确，但通过公证机关办理的证据保全可以为以后实际确定被拆迁人创造条件。
　　（三）临时建筑出租后的拆迁补偿主体界定
　　根据我国《土地管理法》第五十七条的规定，在城区内因建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，在城市规划行政主管部门同意后再由土地行政主管部门批准可临时使用土地，但不得在临时用地上修建永久性建筑物，临时用地期限一般不超过二年。据此，在拆迁中遇有临时用地上的建筑物的拆迁补偿主体应分以下几种情况来界定：

　　1、对在批准使用期限内的临时用地上的建筑物的拆迁补偿法律关系中，拆迁人仍然是开发商或国土资源管理机关，被拆迁人是该临时建筑的所有人。但应注意，拆迁补偿的方式有货币补偿、产权调换、产权调换和货币补偿相结合、重建等四种。[5]而临时用地上的建筑物虽然是经过批准的合法建筑，但因其临时性，故不得以产权调换或重建的方式补偿，因此，此时的被拆迁人只能成为拆迁货币补偿的主体，而不能成为房屋产权调换或重建的主体。另外，这种情况下的承租人，也仍然是拆迁补偿利害关系人的地位。
　　2、对超过批准使用期限内的临时用地上的建筑物，超过使用期限后就应认定为非法建筑，不受法律保护。此时，对于该超过批准使用期限的临时建筑物的拆迁而言，开发商或国土资源管理机关是拆迁人，该临时建筑的所有人是被拆迁人，但因这种情况下没有补偿的问题，因而被拆迁人并不是接受拆迁补偿的主体，也因此，承租该临时建筑的人不具备拆迁补偿利害关系人的地位。
　　3、对未经批准临时使用土地并建有建筑物的，完全不受法律保护，被拆迁人应无条件拆除。拒拆迁的，拆迁人可以依照法律程序强制拆除，并由被拆迁人承担强制拆迁费用。这种情况也不存在拆迁补偿的问题，所以，租赁该临时建筑的承租人也不是拆迁补偿利害关系人。
　　（四）出租没有相关权利手续的房屋的拆迁补偿主体界定
　　欠缺权利手续的房屋在集体土地上较为常见，比较典型的就是农村的自建房。自建房属于依事实行为取得所有权的房屋，且已被我国现行法所承认。[6]该种类的房屋虽然没有相关的权属证书，但仍然可以出租。出租之后，如果适逢拆迁，则应确定两组拆迁法律关系：其一是以该房屋占用范围内的土地为征收标的的征收土地法律关系，在此关系中，开发商或国土资源管理机关是拆迁人，集体经济组织作为集体土地的所有权人是被拆迁人，占用该土地建房的农民是征收利害关系人；其二是以该自建房为标的物的房屋拆迁法律关系，在此关系中，开发商或国土资源管理机关是拆迁人，房屋所有权人是被拆迁人，租赁该房屋的承租人是拆迁利害关系人。实践中，有的地方对农村地区进行拆迁时，为了开展工作，减少跟每个村民进行谈判的成本，直接将集体经济组织作为被拆迁人，笔者以为欠妥。这里，应将集体所有的土地和农民所有的房屋分别作为征收的对象，从而成立前述两组拆迁法律关系。理由在于：一，我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，为采取土地征收和房屋征收的二元模式提供了前提；二，由于城市土地所有权归属于国家，城市的房屋拆迁不涉及土地征收，只适用于房屋的征收制度，既然如此，将房屋征收独立于土地征收，有利于建立统一的房屋征收制度；三，便于将土地征收的补偿款和房屋征收的补偿款分别支付，利于房屋所有权人实际获得补偿款，[7]从另一方面也可避免农村集体经济组织将本属于房屋所有权人的房屋征收补偿款截留，失地农民实际上没有获得补偿款，酿成社会问题。
　　在城市国有土地上有时也会存在欠缺相关权利手续的瑕疵房屋。比如单位公房已经卖给个人的情况下，单位已经取得了土地使用权证、土地规划许可证，城市建筑规划许可证，但房产证正在办理过程中。此时，该房屋欠缺最重要的权利表征文件，如遇拆迁，则该如何确定拆迁补偿关系的主体呢？应当认为，这种情形下的房屋所有权人在实体上的权利是完备的，应该享有完全的被拆迁人资格，同时，这种情况也能得到符合标准的拆迁补偿，如果有人承租该房屋，则承租人也是拆迁补偿的利害关系人。
　　三、权利瑕疵房屋出租后拆迁补偿的利益分配
　　目前无权利瑕疵的房屋在拆迁补偿中的利益格局总体情况是这样：即房屋所有人是被拆迁人，开发商或国土资源管理机关是拆迁人，被拆迁人得到拆迁的补偿利益；如果拆除的是非商业用房，则房屋的承租人只能在出租人得到的产权调换房中继续承租，或者根据其与出租人（被拆迁人）签订的租赁合同平衡其在拆迁中所受损失；如果拆除的是商业用房，则房屋的承租人要么在出租人得到的产权调换房中继续承租，要么根据其与出租人（被拆迁人）签订的租赁合同办理，要么根据公平原则由出租人从其得到的停产停业损失费中对承租人进行一定的补偿。但对于权利存在瑕疵的出租房屋，其拆迁补偿的利益分配就会因房屋权利上的瑕疵而存在较大的不同。
　　（一）拆迁出租后的权利瑕疵房屋进行补偿时的标准和范围
　　根据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，房屋拆迁补偿的内容范围主要有三种情况：其一，如果采取产权调换的形式，则应补偿：1、调换的产权房；2、搬迁补助费，包括有线电视、电话、宽带、空调等设施移动费及搬家费等；[8]3、商业用房的停产停业补助费，主要包括（1）预交给有关管理部门的费、税；（2）恢复生产、经营需要的费用；（3）停产、停业至恢复生产经营前的可得利益；（4）未实行产权调换的房屋承租人提出的合同有效租期内的可得利益损失；[9]4、临时安置补助费以及过渡期满未能向被拆迁人提供调换的房屋时应当自逾期之月起增加的临时安置补助费；其二，如果采取货币补偿的形式，则应补偿经评估得出的货币补偿金、[10]搬迁补助费、商业用房的停产停业损失费等；其三，如果是采取重建的补偿形式，则应补偿重建好的房屋、搬迁补助费、临时安置补助费以及过渡期满未能向被拆迁人提供重建的房屋时应当自逾期之月起增加的临时安置补助费等。
　　权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿与不涉及租赁关系的房屋拆迁补偿主要不同在于两点，一是房屋有权利瑕疵，二是房屋在拆迁时已经出租。基于此，在进行拆迁补偿利益的分配时除了要考虑前述一般拆迁补偿的内容范围外，还应该有不同的考虑。首先，由于房屋上的权利存在瑕疵，所以补偿的标准和范围会有所不同：对于纯粹的违章建筑，干脆不予补偿；对于侵权房屋，其补偿标准和范围与一般的合法建筑一样，只是确定被拆迁人的主体资格时要找到真正的权利人而已；对于临时性建筑由于其期限一般只有两年，因此补偿的方式只能是货币补偿，且补偿的标准一定要以两年的期限来评估，故其补偿数额要比一般的房屋低很多，此外，还应支付搬迁补助费，但不会有商业用房的停产停业损失费；对于欠缺权利手续的房屋，如果是农村自建房，则应按照前文所讲的征地法律关系和拆房法律关系的二元结构来补偿，互不干涉，其标准范围与一般房屋拆迁补偿相同。如果是城市房屋欠缺相关权利手续，则应有所不同。从笔者对北京市第一中级人民法院近年来受理的房屋拆迁纠纷案的调研情况看，实践中有的审判人员对于缺乏相关权利手续的城市房屋应否补偿的问题，采取了回避的态度。[11]笔者以为，城市房屋尽管欠缺相关权利手续，但只要不是违章建筑，一般也应当按照普通房屋拆迁的补偿范围和标准进行。当然，对其缺失相关权利手续这一事实，也应适当予以处理，即在补偿安置费用中，比照办证费用的多少予以扣除，因为城市房屋不同于农村房屋，没有相关权利手续属于非正常现象，故在扣除办证费用上与农村房屋有所不同。

　　其次由于拆迁标的物上存在租赁关系，所以应该对租金的补偿问题进行以下说明。对于租金是否补偿，《城市房屋拆迁管理条例》未作规定，实践中有的对租金给予了补偿，有的没有进行补偿。笔者认为，对于这个问题，应该区分不同的情况进行确定。一是拆迁人对被拆迁人实行现房对换的，对其租金不应补偿，因为租赁关系继续存在于调换的房屋之上。二是被拆迁人选择货币安置方式的，对其租金应给予补偿，并且应该纳入到停产停业损失补助费中，因为因拆迁而被迫终止的租赁关系也是一种停产停业。三是采取临时周转等待回迁安置方式的，对其租金应予补偿。因为被拆迁人在临时周转期间无房屋可出租，其租金受到了损失。[12]
　　第三，在拆迁标的物上存在租赁关系的情况下，拆迁补偿范围中的搬迁补助费应悉数归承租人所有。因为，搬迁补助费是对因房屋被拆除而搬迁所生损失的补偿，而这些损失只能发生在房屋的实际使用人上。在房屋被出租的情况下，这些损失也只能发生在承租人上，因此，搬迁补助费应该确定地归承租人所有。
　　最后需要说明的是，由于违章建筑在目前的法律框架下不存在拆迁补偿的问题，以下只就其他形式的权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿利益分配进行探讨。
　　（二）各种权利瑕疵房屋出租后的拆迁补偿利益的具体分配
　　侵权房屋如遇拆迁时，真正的所有权人应该是被拆迁人，拆迁补偿应该归其所有。问题是，当侵权房屋被善意第三人承租后用于商业经营的情况下，应否对该承租人给予补偿。对此应区分不同情况：其一，如果补偿方式系产权调换，则应允许该承租人继续承租，此即所谓“拆迁不破租赁”；[13]其二，如果补偿方式是货币补偿，则是否应允许承租人对被拆迁人所得停产停业损失费分得适当部分呢？关于这一问题，现行《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条规定，因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。该条款并没有明确该“适当补偿”到底应该给谁。笔者以为，根据拆迁标的物上存在的租赁关系的实际情况，出租人因拆迁而被迫停止了出租，因此，他是有停业损失的；而承租人租房本来是用来商业经营的，现在也因拆迁而无法继续经营，因此，承租人也有停业的损失。根据这种情况，应该将停产停业损失补助费在被拆迁人和承租人之间进行分配，在具体的分配比例上因出租人是拆迁关系的当事人且是其自己的房子被拆，因此可以考虑给被拆迁人（出租人）适当多分一些，但一定不能漠视承租人因停产停业所受的利益损失。
　　此外，在权利不明的房屋被拆迁而提存拆迁补偿款之后，如果找到了真正的权利人，则该笔提存的补偿款应该归权利人。但应从中扣除提存的相关费用。余下的部分，如果该房屋出租用于商业经营，则也应该将补偿款中的停产停业损失补助费适当分给承租人以弥补其停产停业损失。
　　拆除未超过批准期限的临时建筑，按照其建筑面积的重置成新价结合剩余期限给予补偿。临时性建筑因其独特性，一般不会存在租赁关系。例外情况下，会有用于居住的租赁关系存在。这种情况下的拆迁补偿分配，应该按照如下的方式进行：首先，因拆迁而给付的货币补偿金应归被拆迁人所有；其次，对于承租该临时性房屋用于居住的承租人，因其没有停产停业损失，故该承租人不能参与补偿利益的分配。
　　对于欠缺相关权利手续的农村自建房而言，拆迁补偿的利益分配应该将集体土地的征收和农民自建房分开进行。对于集体土地的征收而言，集体经济组织是被征收人，土地的补偿金应该归集体经济组织。至于被征收土地的补偿金是否应在村民之间进行分配以及怎么分配的问题，可以通过村民大会或村民代表大会来决定。对于房屋而言，一方面如果其所在区域已被纳入城市规划，则应该参照城市房屋的拆迁补偿进行。[14]具体来说，房屋的所有者是被拆迁人，就该房屋的拆迁补偿金或调换房屋属于该被拆迁人，但在调换房屋的情况下，原承租人还有权继续承租。搬迁补助费应归被拆迁房屋的承租人。如果承租房屋被用作农村中的门面房进行商业经营（如小卖部、汽车修理部等），则对该房屋应该比照城市房屋拆迁中的非住宅房屋，给予被拆迁人停产停业损失补助费，而承租人作为利害关系人也有权利从被拆迁人处分得一部分停产停业损失补助费。另一方面，即使房屋所在区域没有被纳入城市规划，其拆迁补偿项目也不应有所不同，只是在货币补偿的情况下，要对被拆房屋按照同等地段同等房屋的价格标准给予补偿，因而补偿价款可能较少而已。
　　对于缺乏相关权利手续的城市国有土地上的房屋，房屋的货币补偿款或调换房屋的产权仍然应该归被拆迁房屋的真正所有权人。但因其缺乏相关的权利取得手续，在确定其被拆迁人资格时，拆迁人需要慎重。在调换产权的情况下，如果有过渡期，则拆迁人提供的周转房或支付的临时安置补助费应该归房屋的承租人支配，但承租人仍然应该向出租人支付租金。拆迁补偿中的搬迁补助费仍然应该归房屋的承租人所有。另外，城市国有土地上的房屋如果欠缺相关权利手续，一般无法出租用于商业经营，因为无证房屋很难进行商号登记。但实践中，有人采取迂回方式，租此处的无证房屋（无证房屋租金可能较低），在彼处进行商号登记。所以此时的被拆迁房屋仍然可能被视为是用于商业经营的非住宅房屋，从而也会得到所谓的“停产停业损失补助费”。但是，这种情况下的停产停业损失补助费数额一般较低。此时，因承租人在租赁的当时就应该得知该房屋是欠缺相关权利手续的瑕疵房屋，故而难谓善意，因此他不应该参与分配此处的停产停业损失补助费；或者即使他参与分配，也只能分到很少的部分。
　　
【注释】

作者简介：丁宇翔，北京大学法学硕士，现在北京市第一中级人民法院工作。　

[1] 参见我国《土地管理法》第五十七条第三款的规定。　

[2] 参见魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第227页；梁慧星、陈华彬：《物权法》（第四版），法律出版社2007年版，第112页。　

[3] 参见彭贵才：《试论国家赔偿法的修改及完善》，载《行政与法》，2006年第10期；另请参见我国《国家赔偿法》第二十八条之规定。　

[4] 对此，《北京市城市房屋拆迁管理办法》有更为详尽的规定。其第三十六条规定，拆迁产权不明确的房屋（包括在区、县国土房管局公告的搬迁期限内产权仍未明确的），经公证机关办理证据保全，由拆迁人按照本办法规定的标准给予货币补偿后先行拆迁。补偿款由拆迁人向公证机关办理提存公证，并将被拆迁房屋的有关证明文件交区、县国土房管局保存。房屋所有权人下落不明或者在拆迁公告规定的搬迁期限内未答复的，参照前款规定执行。

[5] 参见符启林主编：《房地产法实例点评》，法律出版社2005年版，第67页；另请参见我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条和第二十六条之规定。　

[6] 参见我国《物权法》第三十条之规定。

[7] 参见崔建远：《房屋拆迁的法律分析》，http：//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp？db=art&gid=335576541，2008年1月17日访问。　

[8] 夏筠：《试论城市私有房屋拆迁补偿安置协议》，载《广西政法管理干部学院学报》，2006年第1期。　

[9] 参见刘庆富：《房屋拆迁纠纷案件审理中的几个疑难问题》，载《法律适用》，2005年第5期。　

[10] 根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条的规定，该评估的具体办法在各省有所不同，因此，在具体的子项目和数额上各省、直辖市、自治区会有所不同。　

[11] 在笔者调研的案件中，有一个拆迁补偿合同纠纷案件，针对该案件，法官认为，得到停业损失费的前提应该是正式房屋，对于无任何批示的房屋是否能够取得停业损失费，在本案中无法确定。　

[12] 参见刘庆富：《房屋拆迁纠纷案件审理中的几个疑难问题》，载《法律适用》，2005年第5期。　　

[13] 参见杨宁：《房屋拆迁纠纷若干问题研究》，载《云南大学学报》（法学版），2004年第5期；另请见我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条第二款之规定。　

[14] 按照《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》的规定，行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。