土地类非诉行政案件增多的成因及对策分析

近年来，随着城市建设步伐的不断加快和农村经济社会的发展，土地效能日益显现，违法占地的现象比较严重，土地类非诉行政案件逐年增多，给法院非诉执行工作带来新的挑战。2006年以来，山东省泗水县人民法院共受理各类非诉行政案449件，其中，土地类就有109件，占非诉行政案的24.28%，上升势头十分明显。为切实发挥行政审判监督和支持行政机关依法行政的职能作用，结合法院非诉行政案件执行工作实际，就该类案件增多的原因作以下分析，以期提供有价值的建议，严守土地红线，切实保护耕地。

　　一、土地类非诉行政案件的基本情况

　　2006年，该院共受理非诉行政案件169件，其中，土地类6件，占非诉行政案件3.55%；2007共受理非诉行政案件108件，其中，土地类7件，占非诉行政案件6.48%；2008年共受理非诉行政案件77件，其中，土地类9件，占非诉行政案件11.68%；2009年1月至5月，该院己受理非诉行政案件95件，土地类87件，占非诉行政案件91.58%.如图所示：

 

　　土地类非诉行政案件呈现出以下几个特点：一是涉案行政相对人相对集中。主要是农村个人、乡镇政府、村委、私营企业等；二是被侵占土地性质多样化。矿产资源开采占地频发。2006年和2008年，各有6件涉案土地分别为南部山区含铁辉长岩开采违法占地、河沙开采违法占地；招商引资项目违法占地集中。2007年，除1件为农村养殖占地外，其他6件均为招商引资项目占地；农村个人违法占地严重。2009年，95件非诉行政案件中有87件为农村个人建设占地；三是案件数量呈井喷式增长。随着城乡违法占有、使用土地情况愈演愈烈，以非诉执行形式进入司法领域的案件从零星式向井喷式增长。2009年1—5月，该院非诉行政案件共95件，土地类就达87件，占非诉行政案件91.58%.；四是案件执行难度较大。到法院申请执行的非诉土地行政案件，一般都是通过土地部门按程序处理，并经过漫长的过程，往往案件到法院后，违法使用土地已成实事。木已成舟，再加之被执行人的抵触、行政制约、执行力量不足等因素，执行难度越来越大。

　　二、土地类非诉行政案件增多的原因

　　以土地类非诉行政案件所涉主体来看，主要有以下几个方面的原因：（一）私营业主无序开采矿产资源。受到利益驱使，一些私营业主无视国家法律法规，采取圈地堆砂、垄断经销等手段，大肆滥采辉长岩、河砂等矿产资源，污染了环境、破坏了土地，给国家和人民群众带来巨大损失。为有力打击无序开采行为，县委、县政府决心对其进行关停，矿业主拒不履行政府决定，导致土地类非诉行政案件增多。

　　（二）乡镇政府、村委违法占用土地。一些乡镇和村委为了招商引资，不惜牺牲稀有的土地资源，带头违法占用土地搞开发、建企业，上项目，导致土地违法案件数量增多。

　　（三）农村个人无证建房问题严重。由于小城镇建设占用了大量的土地，使农村建设用地指标相应减少，农村个人住宅建房难以报批，致使大量住宅房屋建在基本农田里。国土部门依据《土地管理法》的规定，下达责令限期拆除处罚决定后，行政相对人拒不执行，遂申请法院强制执行。

　　（四）国土部门没有强制执行权。法律规定国土部门对土地违法行为只有行政处罚权，没有赋予强制执行权。决定权与执行权的两权分离，使得国土部门在拆除、罚款等行政处罚遇到阻力时束手无策，只能向法院申请非诉强制执行，导致土地非诉执行案件数量增多。

　　三、做好土地执法工作的建议和对策

　　（一）加强宣传教育，提高思想认识。完善宣传教育机制，加大普法力度，使广大人民群众，特别是党员领导干部能够充分认识到土地是不可再生资源，意识到自己行为的严重性，体会到土地对于人类的重要性，彻底改变即得利益观念，杜绝短视行为。

　　（二）健全查处机制，增加违法成本。对土地违法犯罪分子保持高压态势，加大法律惩处力度，触犯刑事法律的，要严惩不怠，以儆效尤。

　　（三）讲究执行艺术，注重执行效率。这类案件涉及面广，矛盾交织，政策性强，执行人员要了解有关政策方针，讲究执行方法和艺术，特别要加强与行政机关的沟通协调，利用行政机关具有丰富的行政经验、人力物力资源，以及对被执行人较为熟悉的优势，让行政机关积极配合协助，形成执行合力，便于执行工作顺利开展。

　　（四）健全法律法规，弥补法治漏洞。建议国家尽快出台行政强制执行的基本法律规定和相应的司法解释，为更好地处理该类案件提供明确的法律依据。

　　（五）国土执法部门加大执法力度。土地执法部门要关口前移，防患未然，建立正常的巡查制度，加大土地普查力度，完善应对处理机制，对准备建设及正在建设中的违法项目要严格执法，该拆除的及时拆除，不留后患。

　　（六）土地利用要做到规划先行。加强土地利用总体规划，城市总体规划，村庄集镇规划的实施与管理，克服以罚代管、以收费代替规划的倾向。

　　（七）强化土地节约意识，提高土地利用效率。在确保总量的前提下，盘活存量，严禁闲置土地。特别是对形成的大量无人居住的“空壳村”，进行统一规划和改造，以盘活大量闲置宅基地。同时，要建立耕地保护考核体系，实行重奖重罚，严格责任追究。