制度建设是“土改”的根本

今年的诺贝尔经济学奖授予了两位研究经济管理理论的美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆和奥利弗·威廉森。诺贝尔经济学奖颁给这两位学者，在一定程度上体现出了对当前经济危机的反思，再一次表明了制度建设对于经济发展的重要作用。

两位学者重点研究的“公地悲剧”、“搭便车”现象、市场中的机会主义行为、交易成本等方面，在很大程度上与我国近三十年来实行的众多改革措施的基本逻辑相契合。由于改革的不彻底或者思路的偏差，我国在经济制度建设上仍然存在着许多亟待改进的地方，制度建设仍是未来一段时间内的改革重点，在土地管理制度方面同样如此。

就当前的土地管理制度而言，必须要反思两个现象：第一个现象是，一方面我国有“世界上最严格的”土地管理和耕地保护制度，另一方面又有着世界上最大规模的、怵目惊心的土地违法现象；与此形成对比的是很多国家没有土地管理局，没有土地管理法，却鲜见政府违法用地的情况。另一个现象是，即使随处可见通过领导讲话、发布专门文件等方式强调要节约集约利用土地，并利用各种媒体广为宣传，甚至应用各式横幅、墙壁来广为宣传，但是不能否认闲置与浪费用地的现象十分严重，甚至可以说是怵目惊心；在市场制度完善的国家，没有人刻意强调土地节约集约利用的重要性，似乎把自己手中的土地利用到最好成为了一种自觉行为。片面地注重自上而下、从中央到地方的控制性管理文件的制定和下发，盲目相信管理者的管理能力和道德感，而忽视了更基本的产权制度以及配套的管理制度的设计，漠视人们对于自身财产的责任心，是造成这种尴尬局面的根本原因。

引入新的制度逻辑，对我们改革制度，避免这些尴尬局面大有裨益。威廉森偏重研究企业内部管理问题，比如大企业中管理者的机会主义行为，就像造成此次金融危机的投行管理者们不顾风险的做法。这有助于我们理解当前一些地方政府的土地出让行为。地方政府，尤其是政府主要领导，并不是土地的所有者，只是土地的当前管理者，机会主义的想法时刻等待着机会去实现——如何用手里的土地资源获得最大的个人政绩。工业用地低价出让的根源就在于此，作为代理人与管理者，工业用地能否出让一个好价格，利用效率的好坏都不是其关注的要点，能拉来多少投资，未来实现多少GDP和财政收入，才是重点。归根到底，土地只是一个工具，其自身价值实现被代理人的道德风险给忽略掉了。

克服机会主义有两个办法，一个是威廉森提到的由政府的监管机构监控大投行管理者的关键行为，这个部分是我们一直在做的，包括设立土地督察制度。但是这种办法要考虑到监督也是有成本的，对于如此大量的、分散的土地交易行为，必然会有巨大的交易成本，使得监督效率大打折扣。还有一个办法是让土地出让者成为土地出让收益的受益人，而出让者又不能成为出让行为带来的其他收益的受益者，比如把供应土地的权利下放给土地的当前使用者，而不是政府。这样土地就不是他们的工具，而是收益的惟一来源，他们思考的只是如何利用仅有的土地资源实现最大收益，而价格的提高会由成本约束的机制来迫使用地者提高利用效率，土地节约集约利用的实现就能成为一个自发行为。

改革要从制度本身改起。制度改革的停滞或者迟缓，必然在很大程度上束缚住资源的利用效率，限制生产效率的进一步提高。另一方面，逆水行舟，不进则退，制度建设越迟缓，既得利益者越会反扑，甚至会出现制度改革的倒退。当前在很多领域的国进民退，垄断企业对社会财富和资源控制力的加强，不能不引发我们对一些根本问题的思考。就像调控过剩产能一样，在政府全面控制经济的时代，政府连什么是过剩产能都没见过，只见到满眼的短缺，到今天却要由制造短缺的能手来调节过剩产能，姑且不论有无此经验，仅从历史教训来看，只怕再沿着这样的调控方法走下去，短缺会再次来到。一辈子只见过烤红薯的人，给他一堆鲍鱼，只怕最后也只能是烤鲍鱼吃。