政府核发作国有土地使用权批准文件(核发拆迁许可证一要件)是否可以不经出让、划拨/王卫洲

王卫洲律师以案说法系列——
政府核发作国有土地使用权批准文件(核发拆迁许可证一要件)是否可以不经出让、划拨
2010年xx市城投公司，因事实对xx路拆迁，向市房管局申请核发拆迁许可证，并提交了拆迁许可的五大要件——“建设项目批准文件，国有土地使用权批准文件…….”。其中国有土地使用权批准文件名称为“《xx市政府关于同意xx市建设投资发展有限公司申请前期拆迁用地的批复》”，市政府作出的该批复未经划拨和出让供地。Xx路被拆迁户不服向该市上级政府申请行政复议。
Xx拆迁户认为：xx市政府批准使用土地未经出让或划拨法定程序、不具备供地方案属于违法行为。
Xx市政府认为：《xx市政府关于同意xx市建设投资发展有限公司申请前期拆迁用地的批复》只是容许xx市城投公司前期拆迁用地，不容许进行实质性建设，并不是具体项目的使用土地，无需经过这样的程序。

律师观点：
第一方面、本案中xx市政府所批复的用地行为属于具体建设项目用地，依法应当办理按照《土地管理法实施条例》《建设用地审查报批管理办法》规定的程序办理。
本案中xx市政府在答辩中称涉案具体行政行为“只是列入整治工程范围内的国有土地上房屋组织拆迁工作，而不是具体建设项目土地供应批准文件”因此xx市政府认为不需要按照土地管理法实施条例第二十二条规定的程序办理，这种说法是不符合客观事实，同时不符合法律规定的。
从事实情况来分析：
因为本案中xx市投资发展有限公司所实施的行为从整体上属于一个建设项目的开发建设，在其建设用地规划许可证上清晰的记载“用地性质：道路、绿化、景观、商业住宅用地”“建设规模：约一十一万平方米”，很明显看出该建设项目并不是仅仅对房屋组织拆迁，而是要使用土地进行开发建设。
xx市发展和改革委员会审批的项目建议书所依据的xx市投资发展有限公司的申请，亦说明“房屋建筑面积约为一十一万平方米”， 建设规模：约一十一万平方米，房屋建筑面积约为一十一万平方米可以看出东塔广场景区环境整治实际上所有建设就是房屋建设，实际上述属于商业住宅用地。
同时xx市投资发展有限公司的行为也说明该建设项目属于用地开发建设，xx市建设工程施工招标预审文件，说明在涉案土地上要建设“东塔广场及馆驿路建设工程”并公开进行招标。开发建设工期时间为“2011年1月28日开工，2012年4月28日竣工”。（主持人及各位参会人员，按照这样的设计，本案涉案具体建设项目在拆迁期限结束后，将立即组织开工建设；如果按照xx市政府的说法，那么在拆迁结束之后应当再办理规划、用地的审批手续，可是xx市城投公司的开工预算上在拆迁期限结束之后就开工建设，显然将没有时间办理。事实情况与xx市政府的说法明显相悖）这可以明显的判断出，xx市投资发展有限公司是将涉案土地用于开发建设而并不是仅仅组织拆迁。
从法律角度来分析：
1、《城市房屋拆迁管理条例》之所以规定核发拆迁许可证的五大要件，是为了保障房屋拆迁之后能够确保具体建设项目土地的开发利用和投资建设。其中建设项目批准文件，属于项目单位实施建设项目的批准和核准的文件；建设用地规划可证，是项目单位规划和使用土地的法律凭证和许可手续；法律作出这样的规定，其目的是为了确定进行拆迁之前确确实实存在进行开发建设的项目，并要对拆迁后的土地进行开发建设，所以在拆迁之前，要将建设和用地的手续办理齐全，所以才需要办理国有土地使用权批准文件作为核发拆迁许可证的要件。而按照xx市政府xx市人民政府的观点，就是拆迁人尚不具备使用土地开发建设的权利，仅仅是对房屋进行拆迁。拆迁之后可不可以实施建设用地规划许可和项目建议书中的项目开发建设尚不能确定，明显与“用地性质：道路、绿化、景观、商业住宅用地”“建设规模：约一十一万平方米”，等批准内容相悖。显然这种用地批准文件只是为了凑齐核发拆迁许可证的条件而做出，他不是合法的用地批准文件。
2、《中华人民共和国土地管理法》和其实施条例，以及其他所有的相关法律法规中，法律认可的国有土地使用权批准文件为经出让或划拨之后办理的《建设用地用地批准书》，取得国有土地使用权也只有通过出让或者划拨的形式方可，xx市政府给予xx市投资发展有限公司土地使用权的形式应当是属于划拨的形式，其应当遵守划拨土地的相关法律规定。
3、xx市政府提供的证据《建设用地规划许可证》所依据的法律为《中华人民共和国城乡规划法》第37、38条，这两条中第37条适用于在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，38条适用于以“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目”，而按照我国法律的规定，无论以出让还是划拨取得的国有土地使用权，都有既定的程序和要求。出让形式取得的国有土地使用权应当签订国有土地使用权出让合同之后办理建设用地批准书；划拨形式应当经《划拨土地决定书》之后核发《建设用地批准书》。
第二方面、xx市政府作出的用地批复违反了法定的程序、不具备法定要件，严重违法。

《建设用地审查报批管理办法》第二十一条规定“以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行 政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并 向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。”
“以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。”

根据本代理意见第二项的陈述，取得国有土地使用权分为出让和划拨两种，应当按照法律规定的程序办理。此外《土地管理法实施条例》20、22、23条对各种需要使用土地的情形作出比较具体和详细的规定，
《土地管理法实施条例》第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、证用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟汀供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的；应当报上级人民政府批准。
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟汀方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

上述法律分别规定了实施城市规划用地和具体建设项目用地的程序和要求，实施城市规划用地的经批准后，应当再按具体建设项目分别供地。本案中xx市政府批准xx市投资发展有限公司用地完全违反了上述法律的规定，不具备经批准的可行性研究报告；没有编制供地方案；也没有采取建设单位颁发建设用地批准书的程序，而是采取了完全没有法律依据和规定的所谓批复，并称这种批复用地不属于具体项目用地，不适用于土地管理法实施条例第二十二条，这完全属于对自己违反行为的开脱，明显违反上述法律规定。

第三方面、xx市政府所作的用地批复没有任何的法律依据,依法应予撤销。

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1、依法应当视为xx市政府做出具体行政行为没有法律依据。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定“……xx市政府应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。……”
本案中，截至今日xx市政府还没有提供其做出具体行政行为所依据的法律法规，按照xx市政府不按照行政复议法第二十八条第四项的规定“行政机关没有按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”
事实清楚，法律规定明确，请求复议机关依法撤销xx市政府做出的《市政府关于同意xx市建设投资发展有限公司申请前期拆迁用地的批复》。

2、事实上，xx市政府做出的涉案具体行政行为确属没有法律依据。
按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》《城市房地产管理办法》的规定，取得土地使用权只有通过出让或者划拨两种形式；出让取得土地的只能通过招标、拍卖、挂牌、协议的方式。而xx市政府批准xx市建设投资发展有限公司使用土地不属于法律规定任何一种形式；其土地使用权批准文件内容也不同于法律规定的形式；并且将本次用地定义为组织拆迁用地，不属于具体项目用地，这更是闻所未闻的说法和观点，我们提出的xx市政府违反土地管理法实施条例，xx市政府称自己的行为属于组织拆迁用地、不属于具体项目供应批准文件，不适用该条法律，在此我们想了解，xx市政府作出用地批准文件适用的是什么样的法律？通过的是什么样的程序？这部法律有什么样的要求?
行政机关属于执法机关，其一切行为都应当符合法律、有法律依据，即行政机关要依法行政，其行为要有法可依、有法必依。可是xx市政府做出了法律之外的行为。按照xx市政府的观点这种行为不受任何法律的约束。这显然属于权力超出法律之外、凌驾于法律之上的行为， 是严重的错误行为。
综上，通过以上四方面深入的分析，xx市政府作出的该用地批复严重的违法，极大的侵害了xx路被拆迁户的合法权益。如果纵容这样的行政行为存在将严重损害法律的权威，破坏我国法治建设，对于社会、对国家造成严重的侵害，故本代理人请求复议机关本着行政复议法有错必纠的原则，依法予以撤销涉案具体行政行为。
代理人：王卫洲
2011年2月21日















涉及法律法规：
　《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》
一、严格规范投资项目新开工条件
　　各类投资项目开工建设必须符合下列条件：
　　（一）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。
　　（二）已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。
　　（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。
　　（四）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。
　　（五）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。
　　（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。
　　（七）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。
　　（八）符合国家法律法规的其他相关要求。

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二、建立新开工项目管理联动机制
　　各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制。
　　实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
　　实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
　　实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。
　　各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。

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