房地产业及市场“乱象”的体制根源及整治之法

我国政府一身兼有政治实体和经济实体双重身份及双重职能。作为政治实体，政府应履行“公共服务”职能，提供廉租房自应是各地政府应尽的职责；可是政府又是经济实体，各地政府不仅受国家委托拥有土地所有权，而且
　　我国政府一身兼有政治实体和经济实体双重身份及双重职能。作为政治实体，政府应履行“公共服务”职能，提供廉租房自应是各地政府应尽的职责；可是政府又是经济实体，各地政府不仅受国家委托拥有土地所有权，而且除支持私人房地产商经营之外，也还有国营的房地产经营公司。于是不少地方便热衷于经营性房地产投资与经营，而疏于廉租房建设。

　　近年来，我国房地产市场呈现出重重乱象，既令人目眩，也令人不安。市场上房价节节攀高，政府进行宏观调控收效不显著。在社会主义市场经济建设过程中，这种“乱象”产生有无深层次的体制根源？如有，则根源何在？

　　为了整顿这类“乱象”，2006年5月我国建设部等9部门推出了房地产业宏观调控六大项措施（即“国六条”），强调保障中低价位、中小套型普通商品房（含经济适用房）和廉租房的土地供应，要求不得低于居住供给总量的70%，制止地方政府利用地产生财的做法。有学者指出，这五大措施的用意虽好，但缺乏具体措施，更重要的是，在社会主义市场经济体制中政府在房地产业和房地产市场中的“定位”不明确。在这里，政府既是公共产品（如廉租房等）的提供者，又是商品房与地产的供给者；政府既是宏观调节的主体，但作为商品房的供给者又成了宏观调节的对象。政府的“定位”如此不明确，有其深层次的体制根源，这就在于“政企不分”或“政资不分”，即在于政府具有双重身份和双重职能的问题未能解决。

　　一、“乱象”的体制根源──政府的双重身份和双重职能

　　我国政府与西方国家的政府不同。在西方国家，经济掌握在私人手里，政府只作为国家的政治实体，履行提供公共产品和公共服务的职能；而我国的政府不仅是政治实体，而且受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业，政府一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能。这种体制是我国建国之初从苏联那里学来的，它最适合实行计划经济，当时在这种体制下，政府以国家名义对国有企业实行政府所有制，而且一统天下，不仅是非经营性或公益性（即提供公共产品和公共服务）的国企为政府所统辖，而且本该由经济实体国家所统辖，按赢利原则经营（即经营性、竞争性领域）的国企也归政府所统辖。结果，经济服从于政治，赢利原则（即成本─收益原则）被财政原则（无偿征收─无偿拨付）所取代，市场机制和经济手段被计划经济和行政手段取代，经营性国企完全失去了内在经济活力。近二十多年来，我国致力于建设社会主义市场经济体制，推行国企改革，在政企分开、政资分开方面做了不少工作，还明确了股份制是公有制的实现形式并付之实践，但一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能的问题没有解决，使“政企不分、政资不分”问题仍是“十一五”时期经济改革的重点，使经营性国企难以建立健全的“公司治理结构”，也使政府难以从经济建设型转变为公共服务型政府，还使政府的宏观调控措施难以贯彻。房地产业市场的“乱象”，就是在这种背景下出现的。

　　在市场经济下，政府只作为政治实休，只履行“公共服务”职能。政府只应从事公益性福利性事业，不能从事经营性、赢利性事业，这决定了政府在市场中定位只能当裁判员和巡边员而不能当运动员。

　　2006年颁布的“国六条”中着力调整住房供应结构，要求各地政府在年度用地计划中，要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用房）和廉租房的年度土地供应，不得低于居住用地年度供应总量的70%。其中，给低收入群体提供的廉租房（香港称为廉租房，西方国家称为“公屋”），是福利性的，租金低廉可低于成本；经济适用房也带有福利性和公益性，也是一部分中低收入群体所能承受的。这些住房的供应，是政府依靠公共财政提供的公共产品和公共服务，是作为政治实体的政府履行的一项经济性“公共服务”职能。至于一般商品房以及别墅及豪宅的供应，属于经营性、竞争性行业，在西方国家全由私人房地产商经营，政府不涉足。

　　但我国不同，我国政府一身兼有政治实体和经济实体双重身份及双重职能。作为政治实体，政府应履行“公共服务”职能，提供廉租房自应是各地政府应尽的职责；可是政府又是经济实体，各地政府不仅受国家委托拥有土地所有权，而且除支持私人房地产商经营之外，也还有国营的房地产经营公司。于是不少地方便热衷于经营性房地产投资与经营，而疏于廉租房建设。在将土地出让金全额纳入地方财政预算后，建设部原拟规定把土地出让净收益的15%-20%用于廉租房建设，以2004年全国土地出让净收益2339亿元计，全国将有468亿元用来建设廉租房，但经与各地政府协商，将这一比例降为5%，而且不少地方连5%的比例也不能保证。不仅如此不少地方将土地出让金列为预算外收入更便于将它投入高档商品房经营及“形象工程”对福利性“公屋”的营建不关注。据报道，今年年初全国有141个县级市没有建立廉租房制度，廉租房建设2006年仅完成计划的1/3。这一严峻状况，迫使廉租房建设问题首次写入今年“两会”上的政府工作报告。另一方面，各地政府又热衷于商品房地产投资经营，有的甚至不惜违纪违法。据报道，广州市社保局人员曾挪用10亿元社保基金投资房地产；又据今年3月30日中央电视台焦点访谈节目揭示，张家港市政府有关部门不顾中央禁令，明目张胆一直在扩建高尔夫球场。另据中国经济时报2007年4月11日报道，广东省一个贫困县有81．8%的农业人口，人均耕地仅0．83亩，全县没有一所公共厕所，县政府却以建造公园为名，以每平方米不足10元价格征用农田和水库数千亩，建筑最高单价达2000万元的“五星级”全封闭式私人花园别墅园区。一边是开发商热火朝天地填湖建豪华别墅园区，一边是失地的农民诉说无门。正因如此，近些年每逢出现投资过热时，地方房地产投资总是一马当先。房地产商极力哄抬房价，尽管高级写字楼、别墅、豪宅长时间空置，也要囤房待价。这种情况迫使中央为抑制投资而加强宏观调控，甚至出手整顿房地产市场秩序。从行政体制上看，这是中央与地方的博弈，而从宏观经济看，这是作为政治实体的政府（宏观调控）和作为经济实体的政府（投资冲动）二者相互倾轧。这股“乱象”的由来，就在于“政企不分、政资不分”，其体制根源就在于政府的定位不明，在于政府仍一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能。

　　二、进一步推进房地产领域内的体制改革：分清、分开两类不同的国企

　　究竟如何在房地产领域内实行“政企分开、政资分开”的体制改革呢？

　　关键是要把这领域内两类性质、职能、运行原则不同的国有企业，在认识上加以分清，在实践上分开管理。

　　一是提供公共产品和公共服务的国有企业，即廉租房和经济适用房的提供者，它体现了作为政治实体的国家即政府的职能，有以下特性：（1）这类国有房地产公司应属政府所有，它们所营造和经营的廉租房和经济适用房是福利性和半福利性的；（2）它们的经营是非赢利的公益性的和福利性或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向低收入群体提供公共产品和公共服务。这类房产有些也可由政府通过采购、招标或采用BOT方式由民营企业参与，但政府所掌管的国有房地产公司向低收入群体提供住房，只能作非赢利性、福利性经营。这类国有企业应属政府所有制的国企。国外经验表明，这些企业大多数由各级政府财政部门或有关部门管辖，当然这个财政是受议会严格监督的公共财政。

　　政府提供廉租房是福利性的公屋，而经济适用房应属半商品性和半福利性，是政府提供的非赢利性商品房。享有这类福利待遇的群体应有一定的限制性条件和义务：（1）他们的家庭人均收入应属于低收入或中下收入水平，这个收入标准应由各地政府根据本地区经济发展水平和人均收入水平来确定；（2）这类公房只能由当事人家庭住用，不可转租或转售；（3）随着家庭收入的提高，这个群体应逐步退出公屋，交由政府授权的经营公屋的国企或物业管理部门，供新的低收入群体住用。

　　另一是从事经营性、竞争性房地产业经营的国有企业。房地产业属于经营性、竞争性行业，这类国企体现了作为经济实体的国家的职能，它有以下特性：（1）它经营各类商品房地产，它是经营性、赢利性的，以赢利为目的；（2）它须自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本─收益”经济原则的硬性约束，与靠政府拨款和津贴而得以按低于成本的价格或成本价格经营的非赢利性和福利性公房的经营根本不同。这类经营性、竞争性国有房地产企业，不宜由作为政治实体的政府所持有，必须贯彻“政企分开”原则，而应归作为经济实体的国家所统辖。尽管它们的初始投资资本来自政府财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门，经营性竞争性国有房地产企业，完全靠自身的经营和赢利能力，在平等条件下与民营房地产商及外来房地产投资商公平竞争。

　　这类经营商品房的国有企业，虽不应由政府持有，但它的存在与发展，则是社会主义市场经济有别于资本主义市场经济的一大特点。我不同意有的学者按西方经济模式，将国有企业完全撤出经营性竞争性行业和领域的主张，提出什么“民进国退”口号。我还得进一步指出，“政企分开”方针主要是针对经营性竞争性行业和领域的国企而讲的，但“政企分开”不是为了消灭国企，而是改革国企，是要把经营性竞争性国企变成以公有制为基础的适合市场经济要求的“微观基础”。对国有经济阵地进行战略调整是对的，但不是否定国有企业在经营性竞争性领域存在与发展的权利；不仅如此，一旦某个经营性竞争性行业出现1个-2个大型私营集团或跨国公司所垄断时，还须国有企业打进去，以平抑垄断，促进竞争。为了确保政府充分履行“公共服务型”职能，从经营性竞争性行业和领域退出的应该是政府，而不是国企，国有企业在这领域内应是“可进可退”和“有进有退”。

　　上述两类国有企业，虽都属房地产业，却是性质、职能、营运原则完全不同的国有企业，应该分别归属两个不同的国家载体来统辖。前者提供非赢利性和福利性廉租房和经济适用房的国有房地产国企，履行“公共服务”职能，靠的是地方财政支撑，我过去曾称之为财政账户项目类国企，应由作为政治实体的国家载体（政府）所掌有，国外多由政府财政部门所掌管。后者经营商品房的国企，属于经营性、竞争性房地产行业，我曾把这类国企称之为资本账户项目国企，应在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体如新国资委，它是独立于政府各部门甚至独立于政府的国家载体，由它来统辖包括经营商品房的国企在内的全部经营性、竞争性的国企体系，而与由政府所统辖的非经营性（公益性和福利性）的国企体系并列运行，二者各行其是，各司其职。问题是要在政府之外另行设置一个统辖经营性国企的经济实体的国家载体，这是世界自有市场经济以来见所未见的事，需要制度创新。这正是以公有制为主体多种所有制共存共荣的社会主义市场经济的一个重大特色。

　　三、加强对房地产市场的宏观调控

　　只要政府所统辖的提供公屋（廉租房与经济适用房）的非赢利性国有房地产企业，跟经营商品房的经营性竞争性国有房地产国有企业严格分属不同的国有企业管理系统；只要政府及其所属提供公屋的国有企业不能再从事商品性房地产经营并获取收入，只要仅把用于营造公屋的土地出让金纳入地方财政，而把用于营造商品房的土地出让金纳入独立于政府各部门的“国资委”（主管经营性国有企业），就可以激励政府致力于公屋（廉租房和经济适用房）的经营。只要大部分低收入家庭能住进廉租房，一部分低收入群体甚至一些中等偏下收入群体可获低利息按揭房贷购得经济适用房甚至一般商品房，就可使住房问题的瓶颈大大舒缓。至于经营商品房的国企，除了模范遵守法规和政府的宏观调控，警惕有人操纵、垄断房地产市场外，应完全按市场规则行事，参与公平竞争。

　　至于商品房市场价格的暴涨以及居高不下，完全由市场供求决定。只要多数人（特别是低收入群体）的住房问题有基本缓解，房市价格哄涨只是房地产商和一部分投资第二栋甚至第三栋别墅的较高收入者、乃至少数境外房地产投机者之间博弈。这种“博弈”，可能会使房地产市场出些“乱象”，甚至出现“泡沫”，这只是局部，无碍大局。为了平抑房价，政府应运用经济手段，加强宏观调控。广东省个别地方允许国有企业为本企业职工建设公寓宿舍，这不是市场经济体制下所应采取的做法。有人主张用“限价”之类的行政手段来平抑房市，但这类“限价”也无法阻挡市场供求力量的冲击。对待房市价格，也和其他商品的市场价格一样，政府有关部门宜遵循市场经济规律，运用经济杠杆去调节供求。为了抑制对房市的过度需求（包括泡沫性需求），政府可以利用经济杠杆，如可以提高经营性土地出让金，也可以提高对房地产商和购置第二、第三栋房屋的房贷利息率，还可以开征土地增值税，以及开征空屋空地资源税（指浪费土地资源），等等，着重打击囤房囤地的房地产投资商，特别是来自境外的房地产投机者。