市国土资源局如此强制拆迁农村房屋是否合法

　　【案情】

　　原告李某等7农户，

　　被告M市国土资源局。

　　第三人M市国土资源局综合服务中心。

　　原告李某等七农户于1986某在自己的村社修建房屋7幢。分别于1996某，取得了《集体土地使用权证》。用途住宅用地;使用权类型：占用，每户使用权面积140平方米。1997某七农户又分别取得了《村镇房屋所有权证》载明:建筑结构：砖混;建筑面积均为400平方米。2003某3月5日，W省国土资源厅以W国土资建[2003]138号《W省国土资源厅M市2002某第一批城市建设用地的批复》批准M市人民政府征用七农户村社土地，作为M市2002第一批城市建设用地。要求应严格按照征用土地方案确定的安置补偿标准等落实征地补偿安置工作。

　　2001某4月5日，M市人民政府制定了《M市城市规划区征地补偿安置实施细则》，其中第二条规定：M市城市规划区内依法征用农民集体所有的土地时，对农村集体经济组织和农民的补偿安置适用于本实施细则，法律、法规和国务院、省政府另有规定的从其规定。第十五条：地上建筑特补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算，补偿按规定标准执行。村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。对逾期不领取安置补偿费用的，由市土地行政主管部门将其安置补偿费用以农村集体经济组织或者当事人的名义专户储存，交给乡(镇)人民政府或街道办事处保管。

　　同某5月16日，M市国土资源局、M市房管局以M市国土资发[2003]140号《关于西路大桥北连线用地范围内集体土地拆迁补偿安置方案的请示》呈请M市人民政府批准：因本次拆迁区域属于城乡结合部，涉及国有和集体土地相互交错，对集体土地的拆迁不可能按照国有土地上建筑物货币补偿标准执行，但如果按照M市人民政府办文件执行，造成同一区域拆迁标准悬殊，工作难度很大。因此建议：对集体土地上的七农户建构筑物，参照城市房屋拆迁的标准，扣除土地成本、政府收益和相关税费后，连同国有土地上的建构筑物一并拆迁。5月26日M市政府批准同意按此执行。

　　2003某8月9日，具体负责征地拆迁事务工作的M市国土资源综合服务中心与李某等七农户中的户主签订《拆迁协议》，明确根据M市人民政府对M市国土资发[2003]140号文件的批复精神，每户作价85万元，征购其房屋，各项补偿款共计87万元。按照协议，原告七农户分别于2003某8月20日(在M市扩新房屋拆迁有限责任公司领款单)领取了房屋征购款80万元，双方约定：余款7万元，待搬迁完毕，腾空交房后付清。由于七农户未搬迁，2006某12月11日，M市国土资源局向李某等七农户发出补偿到位告知书称：由于七农户没有按协议约定的时间内搬迁腾房扣除1万元搬迁奖，尚需支付补偿款6万元，以七农户专户存入M市郊区信用社，请尽快领取。2007某11月22日，M市国土资源局以“原告李某等七农户经依法补偿后，以各种理由拒不搬迁，严重阻碍了西路桥立交工程建设的正常进行”，依据《B省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第七十三条的规定，责令原告李某等七农户于2007某11月30日前自行搬迁交出土地;逾期不搬迁，将依法对其实施强制搬迁。限期搬迁通知七原告未签字，被告将其张贴在墙上，2008某3月27日M市国土资源局组织肖关部门对七原告房屋执行了强制搬迁。七原告不服上访未果后，向M市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告强制搬迁违法并要求按照城市房屋拆迁条例规定进行安置补偿。

　　【分歧】

　　合议庭评议时就如何处理本案出现两种意见：第一种意见是确认本案强制拆迁行政行为无效或违法。第二种意见是确认本案强制拆迁行政行为有效或合法。

　　【分析】 坚持第二种意见的认为：原告李某等七农户户主签订协议处分共有财产违法。原告李某等七农户在村社集体土地上修建房屋，取得了土地使用证和房屋所有权证：根据我国婚姻法的规定，该房屋依法是七农户的夫妻或共有人的共有财产。

　　2003某8月9日，M市国土资源局综合服务中心(以下简称服务中心)与房屋共有人之一原告李某签定《拆迁协议》，共有人均未签字：因部分共有人擅自处分了共有人的共有财产，根据我国《物权法》第九十七条：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”和最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第八十九条：“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效”的规定，该拆迁协议依法无效。在拆迁协议中，服务中心依据拆迁的评估报告的评估价，扣除所谓的土地成本、政府收益、相关税费对被拆迁人补偿行为，是违反M市人民政府发布《关于西路桥北连接线工程建设的通告》的第六条规定。

　　2008某3月27日，强制拆迁机关在未出具强制拆迁依据，未进行强制拆迁前的公告等程序的前提下，强制拆迁了李某等七农户的共有房屋，至今未告知被拆迁的财产现放置在什么地方，被强制拆迁人事后通过报纸才知道强制拆迁机关是经M人民政府批准的M市国土资源局。

　　第二点，M市国土资源局对民事行为实施行政强制拆迁行为违法。服务中心与李某等七农户房屋共有人之一虽然在2003某8月9日签订了《拆迁协议》，依据前面分析该《拆迁协议》无效，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”和《最高人民法院关于受理房拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复[1996]12号)第二条：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议、劳动或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”的规定，李某等七农户与服务中心有关拆迁补偿安置纠纷属于民事纠纷案件，必须通过民事诉讼解决，M市国土资源局无权对李某等七农户的房屋进行行政强制拆迁。

　　第三、M市国土资源局对李某等七农户的房屋行政强制拆迁行为程序违法和无强制拆迁依据。2003某5月26日，M市人民政府发布《关于西路大桥北连接线工程建设的通告》第六条：根据我市城市建设总体规划要求，西路大桥北连接线工程建设范围内的房屋拆迁安置地点在上路片区，有关房屋拆迁安置补偿标准按《城市房屋拆迁管理条例》(国务院305号令)和《M市房屋拆迁管理暂行办法》有关规定执行。而七农户的共有房屋正在本次拆迁范围，根据M市人民政府的公告，对七原告的共有房屋拆迁应当按照城市房屋拆迁标准进行拆迁补偿，行政强制拆迁必须按照城市房屋拆迁的规定的程序执行。

　　根据《城市房拆迁管理条例》第十六条的规定，对达不成拆迁补偿协议，行政机关对城市房屋拆迁进行强制拆迁必须首先进行行政裁决，对裁决未提起诉讼的，行政裁决书是行政机关组织强制拆迁的法定依据，而M市国土资源局在未对李某等七原告的房屋实施强制拆迁前既未进行行政裁决，也未进行强制拆迁前的法定义务告知，M市国土资源局行政强制拆迁行为严重违反我国有关房屋强制拆迁的规定。强制拆迁程序违法。(1)、强制拆迁前未进行听证。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(下简称“规程”)第十八条：“房屋拆迁管理部分申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证”的规定，行政强制拆迁前必须进行听证，而M市国土资源局本次强制拆迁未邀请七原告进行听证。(2)、强制拆迁15日前未通知被拆迁人。根据《规程》第二十一条：“依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日通知被拆迁人”的规定，强制拆迁提前15日通知被拆迁人是拆迁管理部门的法定义务，而本次强制拆迁前七农户未收到强制拆迁的通知，并且被拆迁人事后才知道强制拆迁机关是M市国土资源局。(3)、被拆迁人至今不知道被强制拆迁房屋内的物品现在堆放在什么地方。根据《规程》第二十二条：“行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全”的规定，强制拆迁时必须组织公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全，李某等七原告至今不知道当时对强制拆迁是否进行公证，未收到强制拆迁的公证，也不知道被强制拆迁房屋内的物品现在堆放在什么地方。

　　至于本次强制拆迁可以说是无强制拆迁依据。根据《规程》第十八条：“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁”和第十七条：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的 ，由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”的规定，强制拆迁的前提条件必须经过行政裁决，强制拆迁的依据是行政裁决书。服务中心与李某等房屋共有人之一签订的《拆迁协议》，根据上述分析该《拆迁协议》依法无效，M市房管局对拆迁争议未进行行政裁决，《拆迁协议》不是强制拆迁的法律依据，该《拆迁协议》必须经过法院判决后，法院的生效判决书才是强制执行的依据。因此M市国土资源局对七原告的强制拆迁行为严重违反法律法规，侵害了七原告的财产所有权，为了维护七原告的合法权益，法院判决确认M市国土资源局对七原告的共有房屋的强制拆迁行为违法。

　　坚持第二种意见“确认本案强制拆迁行政行为有效或合法”的认为：2003某，为进一步改善城市环境，促进M市经济建设和社会公益事业发展，M市政府决定实施西路大桥北连接线工程建设，其中涉及的农村集体土地经W省国土资源厅W国土资建[2003]138号《M市2002某第一批城市建设用地的批复》，同意征为国家所有。该工程用地范围涉及搬迁李某等七农户在村社集体土地上的住宅搬迁。2003某，征地补偿安置适用的政策文件是《M市城市规划区征地补偿安置实施细则》。

　　因李某等七农户建筑于村社的房屋属于城郊结合部，涉及的国有土地上的房屋和集体土地上的房屋相互交错。为了妥善解决该范围内的集体土地上房屋搬迁问题,M市国土资源局、M市房管局于2003某5月联合以《M市国土资源局、M市房管局关于西路大桥北连线用地范围内集体土地拆迁补偿安置方案的请示》(M市国土资发[2003]140号)向市政府请示，并经市政府领导同意，参照城市房屋拆迁的标准，扣除土地成本、政府收益和相关税费后，对该范围内集体土地上的房屋进行补偿安置。

　　2003某8月9日，具体负责征地拆迁事务工作的M市国土资源综合服务中心与李某等七农户签订《拆迁协议》，明确根据M市人民政府对M市国土资发[2003]140号文件的批复精神，每户房屋作价87万元征购。按照协议，七农户于2003某8月20日领取了房屋征购款80万元。余款征地部门于2006某12月4日以李某等七农户户主的名义存入郊区农村信用合作社，并于2006某12月11日告知七农户。七农户于2008某4月16日分别领取了补偿余款。

　　领取房屋征购补偿款后，七农户以种种理由拒不搬迁交出房屋。针对其提出的问题，M市国土资源局于2007某2月13日以《信访事件处理意见书》(M市国土资[2007]7号)进行了回复。M市人民政府于2007某5月11日进行了信访复查，并以《关于李某等7人信访事件复查意见书》(M市府[2007]19号)进行了答复。2007某11月26日，M市国土资源局向七农户送达了《关于责令限期搬迁的通知》，但七农户仍拒绝搬迁。

　　为了尽快实施西路桥立交建设，及时解决M市交通枢纽严重堵塞问题，保障群众的生命和财产安全。M市国土资源局依据《W省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第七十三条之规定，于2007某12月19日向市政府请示批准对七农户实行强制搬迁。M市人民政府于2007某12月20日下达《关于对李某等七农户实行强制搬迁的批复》(M府函[2007]143号)，同意依法对李某等七户实行强制搬迁。市政府批复后，M市国土资源局于2008某3月26日组织相关部门人员与李某等七农户进行座谈，告知将依法对其实行强制搬迁，但该七户仍拒绝搬迁。为此，2008某3月27日，M市国土资源局依法对李某等七农户实施了强制搬迁。

　　一、关于拆迁协议效力问题

　　1999某1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。因此，征地部门在实施征用集体土地过程中，其补偿的对象为土地使用权人，房屋属于征用土地上的附着物。李某等七农户提供的M市集用集体土地使用证上登记的土地使用者为为七农户户主，M市村镇房屋所有权证上登记的所有权人也为李某七农户记主。因此，征地部门与土地使用者、房屋所有权人签订《拆迁协议》是符合法律规定的。

　　2003某，M市范围内征用集体土地，对集体土地上的附着物房屋进行补偿适用的《M市城市规划区征地补偿安置实施细则》(试行)。考虑到西路桥区域国有土地上房屋与集体土地上房屋交错混杂，为切实保护被征地户的利益，M市国土资源局、M市房管局联合向市政府请示，对两两路大桥北连接线拆迁范围内集体土地上的房屋参照城市房屋拆迁标准扣除土地成本、政府收益及相关税费进行补偿。该方案经市政府领导同意后执行。并且征地部门在与七农户签订《拆迁协议》时明确告知是根据M市人民政府对M市国土资发[2003]140号文件的批复精神签订的。因此，原告李某等七户提出《拆迁协议》“违反M市人民政府发布的《关于两路大桥北连接线工程建设的通告》第六条规定”的理由不能成立。

　　二、关于M市国土资源局有无权力强制搬迁问题

　　《W省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第七十三条规定“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁;逾期不搬迁的，经县级以上人民政府批准，实行强制搬迁，可处3000元以上20000元以下的罚款。”《W省人大常委会法制工作委员会关于〈W省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法〉有关法律问题的答复》第93问明确答复“实施办法第七十三条所称实行强制搬迁的机关，是指批准实行强制搬迁的人民政府所指定的行政机关。这个机关可以是报请人民政府实行强制搬迁的土地行政主管部门，也可以是人民政府指定的其他机关。”

　　2007某12月19日，M市国土资源局向市政府请示批准对李某等七农户实行强制搬迁。M市人民政府于2007某12月20日下达《关于对李某等七农户实行强制搬迁的批复》(M府函[2007]143号)，明确同M市国土资源局“依法按程序对李某等七农户实行强制搬迁”。即市政府指定由M市国土资源局对李某等七农户实施强制搬迁。2008某3月27日，M市国土资源局依法对李某等七户实施了强制搬迁，是符合法律法规规定的。

　　三、关于强制搬迁的依据和程序问题

　　李某等七原告提出应适用《城市房屋拆迁管理条例》、《M市城市房屋拆迁管理暂行办法》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。而国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”《M市城市房屋拆迁管理暂行办法》第二条也规定“凡在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本暂行办法。”2003某，建设部发布的《规程》第一条规定“为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，制定本工作规程。”《规程》是根据《城市房屋拆迁管理条例》制定的，其适用范围仍然是城市规划区内国有土地上的房屋拆迁。李某等七户房屋属于集体土地上的房屋，因此不适用《城市房屋拆迁管理条例》、《M市城市房屋拆迁管理暂行办法》和《规程》。

　　《B省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第七十三条规定“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁;逾期不搬迁的，经县级以上人民政府批准，实行强制搬迁，可处3000元以上20000元以下的罚款。”七原告所在村社集体土地经B省国土资源厅批复同意征为用后，征地部门依法对七农户进行了补偿安置。在当事人拒绝搬迁的情况下，M市国土资源局于2007某11月26日，向七农户送达了《关于责令限期搬迁的通知》，但其仍拒绝搬迁。M市政府于2007某12月20日下达《关于对李某等七农户实行强制搬迁的批复》后，M市国土资源局于2008某3月26日组织相关部门人员与七农户进行座谈，告知将依法对其实行强制搬迁。在该户仍然拒绝搬迁的情况下，2008某3月27日，M市国土资源局对李某等七户实施了强制搬迁，符合法律法规的规定。

　　根据我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国有土地上建筑物的拆迁范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，而农村集体土地上的建筑物拆迁，我国立法机关至今尚未制定专门法律予以规范调整。虽然《土地管理法》第四十七条涉及的征地补偿安置的规定比较明确，有具体的计算标准，但对以房屋为主的农民私有财产房屋仅被包含在“附着物”之中。《土地管理法》第四十七条第四款规定：地上的附着物及青苗补偿标准由省、自治区、直辖市规定。而在实践中，被授权的省、自治区、直辖市机关却转授权给下级行政机关，由所在地的市级有关关部制定并形成了行政文件、命令、通知等在上报省级政府批准后，广泛在征用土地中应用于拆迁安置补偿。

　　《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，土地是集体所有的，由村经济组织或者村民委员会经营、管理，《城市房地产权属登记管理办法》仅适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记，对于农村住房没有相应登记制度，仅有《宅基地使用证》或《集体土地使用权》证之类的凭证。七原告所有的《农村居民房屋所有权证》主要是证明该房屋的产权合法性，标志该房屋的所有权的归属登记载明的是七原告所有，其家属已知道多某。同时在拆迁明确被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确定拆迁安置补偿面积的法定证据。原告李某等七户与第三人签订房屋拆迁协议，是自愿的行为，且有事实证明在七原告签订协议时，七原告家属已表现了默示的行为。七原告在签订协议领取绝大多数补偿款后，未按照协议进行搬迁腾房，是缺失诚信的行为。但本案是不是应该先进行行政裁决后，再行强制拆迁，倒是值得研究一个重要方面。

　　根据在农村土地上的房屋拆迁的现状，综上所述七原告的起诉理由不能成立，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》等的相关规定判决确认M市国土资源局强制搬迁的具体行政行为合法或有效，并驳回七原告的诉讼请求。

　　笔者同意第二种意见。