湖南怀化农村土地流转的情况调查

　　在中国农村土地实行家庭联产承包责任制之后，农民生产积极性空前高涨，农业生产取得了较快的发展。随着我国经济体制由计划经济到有计划的商品经济，再到建立中国特色的社会主义市场经济的不断深化改革，农村大量剩余劳力向城市转移，农村土地的这种单家独户的经营模式，已逐步显现出许多弊端，如：土地复种指数下降、抛荒现象严重;对市场变化反映迟缓，农产品与市场的适应度不高;农业生产新技术、农业机械化的推广运用受到很大制约等等。客观上要求农村土地要逐步的适度集中，实行规模经营，才能进一步促进农村经济的快速发展。党的十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民按照依法自愿有偿的原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，为农村经济快速发展指明了一条光明大道。

　　怀化市各级党委政府积极贯彻中央的决定，广泛宣传发动、积极引导、制定优惠政策扶持等，推动全市农村土地承包经营权流转。如麻阳县政府在作了大量调查的基础上，制定了相应的一系列措施，保证中央的政策措施的贯彻落实。如《关于创新农业生产服务方式促进现代农业发展的意见》及其《实施办法》，规定：土地流转后仍留在农村生活符合低保条件的，优先纳入农村最低生活保障范围;自愿参加商业养老保险、意外伤害保险和医疗保险的，由财政、农业生产公司、流地农民按照一定的比例交纳相关费用;涉农收费项目对流地农民减半收取;优先对流地农民开展技能培训，并负责推荐就业;进城经商的流地农民，实行“零费用”，相关职能部门只办证，不收费;对流地农民的子女进城就学、户口迁移的，实行“零限制”，与城镇人口同等对待;政府通过土地置换方式，每年建设一定的经济适用房，以成本价向进城务工经商的流地农民出售或出租，鼓励农民进城，保障进城农民安居乐业。这些政策的出台，提高了农民流转土地的积极性，加速了农村土地的流转步伐。到目前为止，全市农村土地承包面积为322.86万亩，其中耕地流转面积为38.97万亩，占耕地总面积的12%。

　　农村土地承包经营权流转，是中央为促进农村经济快速发展出台的一项新的重大举措，在怀化市实施快一年了，在具体的实施过程中，有哪些好的经验，还存在什么问题需要解决，带着这个问题结合贯彻落实科学以展观的活动，我们到了部分县和有关单位进行了调研。

　　一、当前农村土地承包经营权流转的主要方向

　　一是流向种粮大户。全市流入种粮大户的面积为6.07万亩，占流转总面积的15.6%。如溆浦县现有耕地承包面积54.88万亩，其中水田43.28万亩，旱土11.60万亩，全县户均耕地仅2.7亩(全县20.16万农户，农业人员74.85万人)，目前该县农村耕地流转面积达6.04万亩，占总面积的11%。通过土地流转，部分农民实现了粮食生产规模经营，种植20亩以上的种粮大户有405户，100亩以上的有11户。

　　二是流向涉农企业。全市流入企业的耕地面积有10.1万亩，占流转总面积的25.8%。如通道县惠龙草业公司，与临口镇杏花村的农户签订了213亩水田流转合同用于种草养殖奶牛。溪口镇1167户农户与县林业局营林公司签订书面流转合同，将3500亩旱地、荒山租用给该公司植树造林，到有收益后按比例分成。隆联牧业公司与下乡乡坪地村、下乡村两个村签订230亩成片水田的书面租赁合同，用于该公司种养开发。县科技局建科技示范基地，租用双江镇、杉木桥乡、江口乡的农户耕地做科技开发基地。

　　成立农业开发股份制公司，是促进农村土地使用权流转，集中土地实行现代农业经营管理的一种较好的形式。比较典型的是麻阳大桥江乡副乡长滕久跃，联合12名乡干部和4位村民，注册12万元，于2008年 月创办了“麻阳恒大现代农业开发有限责任公司”，目前共筹资300多万元，在大桥江乡的4个村共流转集约土地3000多亩，发展无公害瓜菜500多亩、富硒刺葡萄1200多亩、优质稻1300多亩，建有生猪养殖场2个，饲养生猪400多头，不到一年时间，初步实现销售总收入600多万元。给麻阳的农村土地流转，实现集约经营管理起到了很好的示范和带头作用。据统计，目前麻阳县有100多位干部职工、300多位村民向农业经营公司共投入股金1000多万元。众多集约土地公司的出现，对麻阳县农业规模化、集约化、标准化生产，改变农业生产经营方式发挥了很好的促进作用。

　　三是流向专业合作社。全市流向农民专业合作社的面积为10.8万亩，占流转总土地面积的27.7%。据统计，怀化市现有农民土地股份制合作社84个，参社农户3582户，占全市农户总数的0.34%。如通道县双江镇红香村花卉苗木农民专业合作社，通过互换、租用、入股等方式流转面积为666亩，入社成员235户，培育松、杉、豆腐木、桂花树等多种花卉苗木，获得良好的规模效益。

　　四是流向专业大户。全市流转面积为12.0829万亩，占流转总面积的31%。

　　在政府的引导下，怀化市农村土地流转基本形成了按年分月制、长期租赁制、股份合作制、转让制、托管制等多种形式，较大限度地满足了农民与土地受让方的需求。调查中发现，虽然流转形式多样，但以按年分月制、长期租赁制、股份合作制为主，占流转总面积的70%。

　　二、土地流转初显成效

　　推行农村土地使用权流转，使得农业生产力进一步得到解放，农业生产集约化经营、管理，现代科学技术的推广运用，经济效益大幅度提高成为可能，在调查中发现了一批种粮大户，管理能人，通过集中土地经营管理，取得了较好的经济效益：

　　溆浦县双井镇兰花村村民刘克国租用外村400多亩旱地种植油桃王，年收入达50万元。

　　新晃县大湾乡大湾罗村以连片的300亩土地入股，每年每亩900斤稻谷，采取招标出租的办法，引来一水果种植大户利用该租用地种杨梅、桔子、葡萄等，使这片曾经部分抛荒的土地又“活”了起来。

　　麻阳县通过土地流转连片开发柑桔50亩以上的柑桔大户有800多户，柑桔已成为县域经济的一大支柱产业，据统计，全县采取租赁、转让、入股、互换等作法，全县柑桔种植面积已发展到15万亩，年产量在10万吨以上，年产值达1.5亿元。

　　芷江县高山葡萄合作社由128户种植大户组成，合作社员以自己责任田为依托，采取土地入股、租赁、互换等方式连成一片，面积达3万亩，年产量达500万公斤，年产值近亿元，比种稻谷增加收益15倍之多。

　　辰溪县潭湾镇三家塘、桥湾等村在稳定农村家庭经营制度和不改变土地农业用途的前提下，依托世奇农庄，在2004年上半年引导160多户农户，以土地经营权入股成立了世奇农庄柑桔专业合作社。

　　目前，该合作社新建立柑桔基地面积3000多亩，其中，租用本村耕地面积2000多亩，占全村耕地面积的15.6%，租用外村耕地面积1000多亩，占合作社柑桔基地总面积的三分之一。社员以土地入股后，社员还可以在合作社打工，社员每年每亩耕地以400斤稻谷(按当年粮食折价)与合作社签20年的租赁合同。因该社发展的都是优质柑桔、名特水果，效益十分可观，年收入每亩达2200元以上，比以往种粮每亩增收1600多元左右。

　　溆浦县桥江镇采塘村村民谭延求通过流转方式租用本村村民责任田110亩种水稻，年收益在2万多元以上。

　　三、怀化农村土地流转存在的主要问题

　　怀化是一个以农业为主的城市，土地流转的空间大，可挖掘的潜力也更大。尽管怀化市农村土地使用权流转已呈现出好的势头，但由于地域差异，农民受传统思想禁锢的影响等原因，农村土地流转依然存在一些问题，主要有：

　　1、农民恋土情重，土地流转受约。“土能生万物，地可发千祥”。自古以来,土地被农民视为“命根子”，承载着农民太多的希望。少数农民小农意识比较严重，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，农民满足于守土经营的现状，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去，特别是在集中连片的土地中，个别农民不愿意流转，势必影响了土地规模化经营;一些农民担心租期过长，目前所提供的租金对农民吸引力不够，因而，不愿将土地流转出去;农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全、覆盖面不够宽，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,流出土地后对向二、三产业求生存的信心不足。

　　2、流转规模不大，服务节奏滞后。当前，政府还没有建立起农村土地流转交易服务机构，以致于流转信息渠道不畅，供求双方信息不能及时沟通，流转政策宣传不到位，流转市场不能规范有序发展，难以为土地流转提供方便服务。经管、林业、国土等部门土地流转职责不清而未能很好地发挥作用，部分县、乡、村三级组织因缺少指导，在引导和服务上做得不到位，对土地流转的管理和监督职能也未能得到很好落实。

　　3、矛盾隐患突出，管理有待完善。目前，政府还没有颁布农村土地流转管理实施办法，没有统一规范的土地流转流程和操作办法，致使土地流转不能得到有效规范。虽然大部分经营业主和流地农民签了土地流转书面合同，但合同条款内容大都过于简单，对于流转双方的权利义务与违约责任、承包土地附着物处置、有偿转让价款以及土地被征用后的承租户损失补偿等都缺乏明确的界定，可操作性不强，极易产生矛盾纠纷。

　　4、价格机制不健全，农民利益受损失。由于流转土地价格信息不对称，部分流地农民对土地出租、转让等市场价格不知晓或知晓甚小，致使农民丧失了对土地流转价格掌控的主动权。目前，政府还没有建立一个流转价格评估机制，也没有土地流转价格评估机构和专业人员，以致各地土地流转价格悬殊较大，使流出土地的农民蒙受损失，农民流出土地的正当权益得不到有效保障。

　　四、几点建议

　　1、加强宣传引导，推进土地流转。一是用政策来说服。大力宣传相关政策和法律法规，按照中央关于土地流转“三个不得改变”的要求和“依法、自愿、有偿”的原则，与农户平等协商利益分配办法，消除了农民的顾虑。二是以利益来吸引。注重维护农民利益，正确引导农民在采取租赁或入股方式进行土地流转。流转土地的农民可优先受聘到公司做工，享受高于当地雇请农民工工资的待遇，调动农民参与土地流转的积极性。

　　2、强化土地流转管理，确保流转规范有序。一是建立流转指导服务机构。要建立起县、乡、村三级指导服务网络，并确保土地流转有专抓机构和专抓人员。二是出台流转实施办法。要以县政府名义颁布实施《农村土地承包经营权流转实施办法》，要对土地流转的指导思想与基本原则、流转当事人的权利与义务、流转方式、流转合同的管理、流转行为的管理以及流转激励机制等做出明确规定，使之成为指导全县土地流转工作的政策性文件。三是建立流转管理服务机制。要针对土地流转的现状，建立一整套土地流转供求信息登记与发布、政策咨询、合同鉴定与备案、流转交易统计与存档、流转纠纷调解等机制。同时，完善土地流转程序，严格土地流转操作规程，确保土地流转交易行为规范、有序。

　　3、完善奖励保障措施，激发农民流转热情。一是完善农村社会保障体系，增加农民受惠面。要切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保户供养、最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，扩大农民的受惠面，逐步强化农村土地的福利性质和社会保障功能;二是建立奖励制度，鼓励土地流转行为。一方面，通过政策、项目、资金、技术等扶助优惠措施，帮助农业企业、农民专业合作组织、种植大户等做大做强，使其有能力流转农民的土地;另一方面，制定并严格实行相关奖励措施，鼓励农民流转土地，特别是鼓励农民把土地向农业企业、农民专业合作组织和种植大户等流转。

　　4、建立价格评估机制，保护农民合法权益。流转农村土地的一个核心就是不得损害农民承包土地的合法权益。这就要求：一是扩大宣传。让农民了解掌握农村土地流转的法律法规，要通过会议、广播电视、墙报专栏、报刊、网络等多种形式，宣传国家有关土地流转法律法规，及时刊登有关土地流转供求信息、参考价格、流转土地的方式方法与程序以及流转土地的意义等，让农民心中有数，将流转土地的主动权较好地掌握在自己的手中。二是评估价格。经管部门和乡镇人民政府要将熟悉土地流转市场价格、掌握各类土地评估价格知识、公道正派的干部职工安排到县、乡农村土地流转交易中心，专门负责土地流转价格评估工作，并为农民流转土地提供参考依据，使农民利益不在流转土地问题上受到损害。

　　5、增加农民就业机会，减轻农民恋土情结。整合现有农民培训资源，强化农民培训管理与考核，使农民真正学好一技之长，特别是真正掌握外出务工技能，增强农民转移就业的能力并获得较好薪酬。同时，建立统筹城乡的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息平台，建立长期稳定的劳务输出基地，加大农村劳动力的输出力度。鼓励农业企业、农民专业合作组织、种养大户就近吸收农民务工，特别是优先解决流地农民到本企业、本合作经济组织和种养大户来务工就业，并在报酬上高于本地其他农民工，增强流地农民的自豪感。大力开展招商引资，注重引进劳动密集型工业企业，通过推进山区工业化增加农民就业岗位，使农民挣钱“离土不离乡”。大力发展新型服务业，使农民进入城镇从事二、三产业，将他们从土地中脱离出来。只有农民从土地以外找到了“饭碗”，并且有稳定的经济来源，才能减轻农民对土地的依赖程度，使其有“能力”把土地流转出来，从而有效地推动土地流转事业的健康持续发展。