赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告

　　摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有权主体存在着不同程度上的缺失，集体土地使用权在实际上等同于承包权，集体土地登记执行情况差别较大，农村土地流转问题突出。针对不同的问题本报告提出了相关建议。

　　农村集体土地管理是近年来土地资源管理中尤其是土地征收、征用和使用权流转面临的一个热点和难点问题。其之所以能够成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。可以说，农村集体土地产权制度关系“十一五”规划的顺利实施，关系新农村建设战略任务的完成，关系保护资源基本国策的落实，关系农民切身利益的维护。

　　按照中心统一部署，由侯海生、郭成城、高萍组成调研组，自2006年6月19日～6月23日，到山西太谷、永济进行调研，先后与山西省国土资源厅、晋中市国土资源局、太谷县政府、太谷县国土资源局、农工部、农业局经管站、乡(镇)村干部、运城市国土资源局、永济市政府、永济市国土资源局、农工部、农业局经管站等部门，及两地的乡(镇)村干部代表，重点座谈了解改革开放以来农村集体土地产权及相关问题，研究土地行政管理的相关政策建议。现将调研情况简要报告如下：

　　一、农村集体土地所有权的法定代表不同程度缺失

　　土地管理法第十条明确农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

　　在调研中我们了解到，山西省主要是围绕煤炭资源发展重化工业、生产初级产品，经济发展相对欠发达，乡镇企业没有得到很好的发展。目前，各村基本上实行的“三套班子，一套人马”，即党支部、村委会、村集体经济组织的职能实际是由村委会在行使。p 在两个市的调研中发现，大多数的土地是以村民小组为单位进行土地发包、土地调整等。村里掌管着大约5%的机动地，其它百分之95%的耕地都由村民小组管理，其中村民小组也有大约不超过10%的机动地。但是，村民小组没有法人地位。

　　二、集体土地使用权在实际上等同于承包权

　　参加座谈的乡(镇)、村干部普遍认为，土地承包权等同于使用权，市、县国土资源局也将土地承包合同等同于使用权证。 山西省于1994年开始第二轮家庭联产承包，并实行“三田制”，即(口粮田、责任田、机动田)。由于山西省耕地总量和人均占地相对较多，口粮田实际上是农民最可靠、最稳定、最有效的基本生活保障，因此，农村中除一些年青人到沿海一带打工外，多数年青人选择离家近的县、市打工，在农忙时回家务农，口粮田基本上由自己耕种。大部分农民自己也耕种责任田，只有部分家庭由于实行“增人不增地，减人不减地”的政策，考上大学的学生、进城定居的农民等将责任田转包。村民委员会掌握的村一级的机动田，实际上多数转为了建设用地，用于建设公共设施，或者建成厂房、小门市房等用于出租，以维持本村的各项建设支出。村民小组掌握的机动田，主要给被征地农民调剂耕地，部分耕地也转为了建设用地。

　　由以上情况可见，农民是比较满意承包责任制的，最起码口粮田是他们最有效的社会保障。在征地时，失地农民除了希望得到更多的征地补偿费外，他们更强烈地希望能够再分到一块地，用以保证自己长期的生活。

　　三、集体土地登记执行情况差别较大

　　山西省集体土地所有权的登记、发证率达到54%，所有权证发到村委会。部分市、县的使用权证发证率达到90%以上，个别县不发使用权证，视承包合同为使用权证。

　　在土地确权登记时，永济市先后遇到了新增地的管理难题。

　　黄河流经山西省，在永济等地，河水淤积出许多盐滩地，从上世纪70年代以来，淤积形成的大量盐滩地被改造成耕地。但由于有些年份发生洪水，这些耕地被淹没，之后再重新被开垦。这样就造成开垦者身份的不同，先是张村开垦，后是李村开垦，在确权登记时，两村就因盐滩地的权属发生矛盾，产生了集体土地界线不清的情况。部队、大型农场和政府机构也在开垦盐滩地，它们都与农民发生争议。

　　四、农村土地流转制度急需健全

　　宪法明确了土地的集体所有制，并允许土地使用权的依法转让。但除了国有土地由国务院制定出土地使用权出让、转让条例外，对农村集体所有制土地的使用权转让迄今没有一个明确的规定。实际上，各种情况都存在。我们认为，随着经济的发展，生产要素的市场化是必然的趋势。目前，我们调研的两市中，农村土地流转的方式主要有以下几种：

　　1.承包地转包。承包地的转包有利于农业生产的规模化。随着非农产业的发展，农村劳动力大规模区域流动，农民承包地也部分转包。但是由于非农就业机会相对较少，转包的比例不大，转包期限多为不确定，一般多为1年，转让期限为2-5年的也有一定比例。

　　农村土地产权关系归属不明确、周期性的土地调整、征地及征地后村或组内的土地调整，是农户土地转包比例小、期限短而不稳定的主要因素。

　　2.集体土地征为国有土地。土地征用是农村集体土地转化为国有土地的唯一途径。

　　3.集体土地以入股方式转让使用权。国家鼓励集体经济组织以联营、入股的方式转让土地使用权。在我们调研中发现山西省以这种方式运作的企业不多，而且这些企业在土地方面与农民的矛盾、纠纷也颇多。究其原因，一方面以土地入股方式动作的企业，一般都要安置当地劳动力，在实际操作中，企业安置不了这些劳动力，原因是被征地劳动力素质不高，不适合技术性强的工作，而非技术性的工作岗位又不多。在这种情况下，多数农民得不到安置，没有工作，就意味着他们在失去土地后，生活将失去保障。另一方面，要从企业经营状况来分析，第一种情况：企业经营状况很好，农民每年可以拿到企业的分红。有的农民认为应该在企业营利状况好的情况下，将股份兑现给大家，然后，村民之间或者是村民与企业间进行股份转让。由于土地所占的股份比率在50%左右，企业对村民的这种要求在经济上感到无能为力，他们拿不出那么多钱与村民兑现。第二种情况：企业经营状况不好，农民年终拿不到红利或红利非常少。由于多数农民不在企业任职，他们认为企业这种经营状况会损害他们的利益，所以他们要求马上兑现股份。第三种情况：企业破产，农民拿不到红利，甚至失去土地，这就给农民造成一种心理恐惧，他们的将一无所有。 以上情况说明，土地作价入股的方式风险性很大，由于这种方式的不安全性、不稳定性，农民更愿意直接拿到土地补偿费或租金。

　　4.宅基地。法律规定宅基地不能上市流转。参加座谈的同志们反映，虽然政策上不允许宅基地流转，但宅基地流转这种现象确实存在。

　　(1)村内买卖。卖方要提供不再批地的保证书，土地部门方给予办理变更登记手续。

　　(2)变相转让，如甲方得到宅基地后，乙方建设。

　　(3)城郊农村在新农村建设中，开发了一些房地产，这些房子是作为宅基地置换给本村村民的，但是村里却将部分房屋卖给城市居民。土地部门对这种情况只能是在尊重事实的前提下，让村里补办征地手续。

　　(4)城市规划范围内的城郊农村，集体土地被分批次全部征用，但是还有部分宅基地没有被征用，这就造成了城中村现象，这部分宅基地只有在农民买卖房屋时，才会补交相关税费将宅基地转为国有土地，但有些人干脆不办手续转让，以避开税费，造成管理盲目。

　　五、建议

　　1.从法律上明确规定农村集体土地所有权人。这里的明确是指把所有权人进行具体的界定，虽然各地情况差别较大，作出普遍适用的、明确具体的界定难度很大，但确实有必要。据了解“农村集体经济组织”这一比较原则的概念在实际上造成法定所有权人的普遍缺失。

　　2.从法规或政策上明确集体土地使用权和土地承包经营权关系。使用权与承包权的内涵是不同的，但在实际工作中集体土地使用权与土地承包经营权仅仅是一个名词问题，本质并无区别。

　　3.加强农村集体土地产权登记，制定合法、合理、合情的政策措施，维护农民的合法权益。

　　4.强化土地利用总体规划、耕地保护的法律权威，弱化甚至取消行政审批，把最严格的土地管理制度落到实处。

　　5.加强农村集体建设用地使用权流转制度研究，建立健全流转政策法规体系，促进以公平交易。

　　6.规范和完善农村宅基地管理。

　　7.农村土地产权制度研究是一项艰巨的历史性任务，需要有长期的详细的研究计划和方案。建议部联合其他相关部门，如农业、社科等将此问题安排为长期课题。